大学自治:提高教育产出

政府政策:自治和资金

公共政策在提高大学教育研究成果和质量方面发挥着重要作用。可以区分出两套公共政策:金融工具和法律工具，它们决定了大学教育的交付，并主要被“自治”一词所概括。

特别是在欧洲，大学主要由公共资助(75%)，大学自治的概念在公共政策中一直备受争议。各种旨在增加大学自主权的改革已经实施，例如允许大学管理自己的财务。更大的自主权应该会改善大学教育的交付，即为毕业生的能力增加更多价值。自主意味着大学员工有权利用他们的专业才能和经验，实现最佳的学习和研究成果。为了避免以自我为中心的目的滥用自主权，大学总是在对其结果负责的背景下被考虑。

以下定义描述了自治的四个不同维度:

• 学术自主权(决定学位供应、课程和教学方法;确定研究领域、范围、目标和方法);

• 财务自主权(获得和分配资金，决定学费，积累盈余);

• 组织自治(设置大学结构和章程，订立合同，选举决策机构和人员);

• 人员配备自主权(负责招聘、工资和晋升)[1]，［5］．

组织自治和财务自治经常结合起来形成“管理自治”。

的插图通过比较人员配备自主权和毕业生能力的衡量标准:计算能力(即推理和应用数字概念的能力)，显示了几个欧洲国家大学自主权的差异。结果与独立观察员的判断只有部分一致［5］．它们反映了定性评估的差异，以及在四个自治维度中每个子类别的权衡方面的差异——这些差异不容易被解释为反映大学政策的变化。

在财政自治方面，以下政策变量与大学绩效相关[3]：

• 向大学生提供的助学金占大学教育公共总支出的百分比。

• 学费，导致私人支出:每个大学生的私人支出占人均GDP的百分比。

• 每个学生的公共支出占人均GDP的百分比。

• 公共开支固有的激励。各国资助公共教育的方式不同:一方面是整体赠款，独立于任何绩效指标，另一方面是非常详细的与绩效相关的资金(例如，每授予学位的资金)。一些国家(如丹麦和荷兰)最近恢复了大学的“绩效合同”，详细规定了大学应该提供什么以及如何在学生与教师的比例和预防退学方面做到这一点，同时保持整体自主权(图1将16个欧洲国家的毕业生计算能力与学生资助进行对比)。

  

在整个欧洲，自治水平和资金水平都存在相当大的差异[3]．学生人均教育支出最高的国家不一定是大学自主权最大的国家。的插图而且图1两者都表明，在一个选定的欧洲国家，毕业生能力与自主性或所有大学的资金之间存在关系，但这种关系很弱，不一定是因果关系。

与资金相关的最热门的高等教育政策问题之一是与学生资助相关的学费设置。很少有欧洲国家允许大学自主设定学费。如果存在学费，则政府设置它们。关于这一主题的辩论影响到一系列重要问题，包括教育机会平等。然而，一个主要的影响并没有得到广泛的承认:关于资金的争论分散了人们对增加大学自主权的讨论，从而降低了在这一话题上进行重大改革的可能性。

自治与经费对大学绩效的影响

公立高等教育应该服务于学术教育、公共研究和社会服务。通过立法实施的资助政策和政府“控制”(这里指的是政府政策中固有的大学自治程度)是实现公立大学目标的手段。

自主性对大学绩效的影响已经在美国公立研究型大学进行了分析[6]．研究发现，自主权更大的大学只在每位学生的捐赠和礼物方面表现更好，而在其他质量变量上表现不佳，如教师质量、本科生质量或每位全职同等工作人员的政府助学金水平。“那些在学术项目上最不受限制，并且由国家慷慨资助的校园，在从校友那里筹集资金方面最成功。”[6]．在这项研究中，国家对大学的支持(即资金)显著地解释了大学的表现(即更多的资金导致更好的表现)。然而，反向因果关系——更好的表现是否会带来更多的资金——并没有被分析。此外，对自主性的不精确测量可以解释为什么它似乎对大学表现没有影响。

大约20年后进行的一项后续研究集中于研究产出，以专利数量和国际大学研究排名(根据上海大学排名)衡量美国和欧洲的研究产出[２]．自主性与大学产出之间的部分相关在欧盟和美国都是正相关的[２]．同样，在美国，当一所州立大学受到积极的资金冲击(例如，以赠款或捐赠形式涌入的额外资金)时，如果它更加自主，并通过以成绩为基础的联邦资金竞争面临来自私立大学的更多竞争，那么它就会产生更多的专利[２]．

最近，资金的重要性被确立为最高的排名高等教育排名系统[7]．资助是每个学生从公共和私人来源获得的收入的总和。排名是大学在教育和研究领域表现的准指标。另一项研究显示了自治权在32个欧洲国家的独立作用:每增加一个单位的组织自治权，大学进入世界500强的可能性就会提高13%(按该国人口比例计算)。[3]．

对于这32个国家，采用了几种不同的大学绩效衡量方法来确定自主性在教育绩效中的相对作用[3]：

• 数量指标:在校生人数占相应年龄人口的百分比。

• 毕业率。

• 25 - 34岁毕业生毕业三年后的就业率。

• 东道国外国学生的百分比，以衡量该国在大学教育中的吸引力。

32个欧洲国家的大学研究表现有以下衡量标准[3]：

• 科学出版物在世界范围内被引用最多的科学出版物占一个国家科学出版物总数的10%之内。

• 世界大学学术排名(ARWU)或上海排名中大学占人口的比例。

• 每百万居民中玛丽·居里研究员和青年欧洲研究委员会资助获奖者的数量。

• 每百万居民的私人-公共联合出版物。

• 专利。

这些绩效指标通常彼此密切相关。在欧洲，人们通常发现研究表现与人均GDP密切相关，荷兰、瑞典和瑞士在研究方面比基于其GDP的预期更强。然而，这种观察让人对大学自治的关系产生了怀疑，荷兰和瑞典的大学享有很大的自治权，而瑞士的大学(除了两所联邦大学)没有。

事实证明，每个学生的支出是与大学水平的成果最显著相关的政策措施[3]．更高的公共支出与对外国学生更有吸引力的制度、毕业生找到工作的可能性更高以及大学更好的研究表现有关。例如，每个学生的支出每增加1%，毕业生毕业后三年内的就业率就会增加0.65个百分点，被引用最多的前10%科学期刊的发表量就会增加29个百分点[3]．

自治对研究产出(通过管理自治)和教育产出(通过政策自治)具有统计上的显著影响。因此，政策自主权的一个额外单位与来自非传统背景的学生数量增加3.60个百分点有关。此外，对学生的经济援助积极有助于吸引国际学生和国际研究人员(玛丽·居里研究员)[3]．

更好的资金和更高水平的管理自主权与研究绩效的提高有关。然而，尽管政策自主性与毕业率和毕业生就业率的增加有关，但它与研究吸引力和生产力没有显著关联[3]．一种合理的解释是，政策自主权允许学术人员设计自己的课程，并根据学生的需要调整课程，以促进学生的学习和获得与劳动力市场相关的技能。

不幸的是，目前还没有研究将研究生能力作为大学政策的产出，以自主权和资金的形式联系起来，尽管经合组织项目国际成人能力评估(PIAAC)提供了关于研究生能力的数据。PIAAC的数据反映了毕业生在劳动力市场上的能力，包括读写能力、计算能力和“在技术环境中解决问题”(IT技能)。这些指标是毕业生入学前的先天能力、高等教育过程以及在工作中培养的能力的结果。

请注意，在所有提到的研究中，教育和研究绩效都是与自主权和资金相关的，就好像政策独立于大学绩效和文化因素一样。因此，反向因果关系或未观察到的异质性可能需要进一步考虑。

大学政策与经济增长的相关性

大学政策涉及立法自主权和公共资金，由于其对大学教育和研究产出的影响而影响经济增长。(大学)教育、研究和劳动生产率之间的关系是复杂的，特别是考虑到技术对物质资本投资的影响时。众所周知，技术进步不是在真空中发生的，而是人力或物质资本突破与更高的生产力水平相结合的结果[4]．反过来，生产力水平的变化很可能是生产过程中训练有素的工人的参与以及公共和私人研发的进步的结果。

在过去40年里，经合组织国家技术工人的供应迅速增加，但需求仍然超过供应，导致受过良好培训的工人的工资溢价增加。这是科技和教育之间的竞赛。教育在努力教育工人操作新技术的同时，也推动技术进一步突破新领域[8]．

传统上，人力资本是用工人受教育的年数来衡量的，没有考虑到质量上的潜在差异。这种情况随着认知技能国际可比性评估的引入而改变。国际测试的成绩，如国际学生评估项目(PISA;作为人力资本质量的一个指标)对随后的经济增长的影响比受教育年限更大[9]．即使考虑到潜在的“反向因果关系”，这些分数对增长的影响在统计上仍然是巨大的:成就可能会因之前实现的经济增长而有所不同。

反过来，这些分数与政府在资助和学校自主权方面的政策密切相关。研究发现，这些政策因素对大约50个国家的技能发展产生了重大影响，并影响了1960年至2000年期间的经济增长。当校正反向因果关系时，情况仍然如此;也就是说，表现更好的国家可能更倾向于使用“更好的政策”[9]．与此同时，反向因果关系的存在是对公共政策的独立性和对公共政策的控制的警告:乍一看，它们似乎是特定政治进程的结果，而从远处看，它们似乎或多或少是作为经济发展的结果而系统和有机地移动[10]．

欧洲32个国家的研究成果提高与劳动生产率有关[3]．然而，与大学的量化教育产出相关的指标(如相对入学率或毕业率)与劳动生产率的关系则有所不同[3]．相对于18至24岁年龄组，入学人数最多的大学系统是这样做的不享受最高水平的劳动生产率。事实上，大学录取率每提高1%就与一种减少人均GDP每小时减少0.33欧元，劳动生产率降低0.49个百分点[3]．与此同时，教育体系的质量(通过就业/毕业反映出来)与劳动生产率呈正相关，与国家的经济创新呈正相关(尽管程度不及研究)[3]．研究质量和科学吸引力、国际吸引力、毕业/就业能力与一个国家的劳动生产率呈正相关[3]．

图2在欧洲国家，“雇主对毕业生的满意度”(一种教育产出衡量指标)与研究表现之间存在着非常有趣的相关性。因此，雇主满意度通常随着研究生产率的提高而增加，尽管确实存在异常值(例如立陶宛)。这可以解释为洪堡大学理念的成功，在这里，强大的研究和教育结合在一起，毕业生的质量得到了提高(正如雇主所认为的那样)。

将自主权和资金对大学绩效的影响与大学绩效对劳动生产率的影响结合在一起，就可以看出大学系统的组织和资金对经济增长的压倒性重要性。这是一个不后悔的策略，参与大学改革，使大学拥有更多的自主权(嵌入适当的质量保证体系中)，并提供适当的资金。

向更多自主权转变

政府发现很难将公立大学从这些组织的控制中解放出来。议会倾向于让教育部长直接对大学的表现负责，而不是依赖外部质量控制。因此，在维持问责制的同时，要找到愿意支持引入自治立法的议会多数派并不容易。大学管理者通常也不愿意接受更多的自主权，因为这意味着更多的责任。因此，在短期内，向大学更多自主权的转变不会为任何选民服务。

20世纪70年代发生的大学“民主化”加剧了这种情况。西欧修改了大学立法，赋予学生和教职员工在大学任命和资源分配方面的实质性决策权。这降低了大学管理人员最大化其机构的教育和研究产出的灵活性。改变这一进程遭到了大学内部的强烈反对。不想疏远这部分选民的政党很可能会反对大学改革。

尽管如此，许多西欧国家效仿盎格鲁-撒克逊的例子(如荷兰、丹麦和瑞典)，将大学自治作为提高大学效率的重要出发点。然而，所有这些变化都伴随着严重的政治冲突。在法国，大多数直言不讳的大学管理者都是反对者。在德国，出现了许多关于自治的讨论，但没有产生多大影响。有时，钟摆实际上朝较少自治的方向摆动(比如北莱茵兰-威斯特法伦州)。最近的经济危机也阻碍了争取更多自治权的改革运动。

我们应该认识到，过去取得更多自主权的成功变革的教训:

• 在立法之前，需要根据其相对优点在社会上广泛讨论大学向更多自主权的改革。

• 研究型大学尤其需要更多的自主权。应该设想大学系统的不同部分在自治方面的区别。

如果有效的质量控制体系到位，大学自治可能会加强大学提高毕业生能力和研究产出的能力。大学的自主权和通过高等教育投资所做的努力——通过大学对社会的教育和研究贡献——是促进(可持续的)经济增长的重要手段。

政府应该知道自治的重要性:管理自治对研究吸引力和研究生产力很重要，而政策自治则转化为相对较高的教育绩效。政府应该仔细思考，目前大学的自主权水平以及每个学生的公共支持是否有效地提高了毕业生的能力以及研究成果的质量和数量。

然而，政府似乎不确定大学是否能够有效地利用被赋予的自主权(例如用于社会目的)，即使有严格的质量控制系统。事实上，最近几个欧洲国家已经限制了自治权。

一个主要的政策建议不是关注数量，即高等教育的参与度和研究支出，而是关注教育和研究的质量。更多的自主权和更好的资金可能会提高质量。