电梯游说
许多移民目的地国面临着改变其移民政策的巨大压力。最具创新性的政策之一是向出价最高的竞标者拍卖移民权或雇用外籍工人的权利。签证拍卖将比目前的签证分配方式更有效,可以提高移民对目的地国家的经济贡献,并将增加政府收入。然而,签证拍卖可能会削弱家庭关系在移民过程中的重要性,并引发对公平和可获得性的担忧。目前还没有国家拍卖签证。
![2000年,几乎在所有地区,想要移民的人都远远超过了合法移民的人数](http://www.ecmna114.com/wol/uploads/articles/202/images/IZAWOL.202.ga.png)
重要发现
优点
拍卖将在移民和雇主之间更有效地分配签证。
通过让拥有最高价值技能的工人移民,拍卖有可能促进经济增长。
通过使政府能够为其他项目提供资金、减税或减少赤字,拍卖将增加政府收入。
拍卖将用市场力量取代政府决定谁可以移民。
在鼓励高技能工人移民方面,拍卖是复杂积分制度之外的一种灵活选择。
缺点
没有进行过签证拍卖,所以它们的效果只是理论上的。
拍卖并不能保证接收对长期经济增长贡献最大的移民。
拍卖可能会以一种不受欢迎的方式改变移民人口的构成,尤其是在那些想把家庭成员带进来的移民中。
一些潜在的移民和雇主可能认为拍卖过于复杂或不公平。
如果移徙者的组成发生变化,原籍国可能受到不利影响。
作者的主要信息
在以工作为基础的签证拍卖中,雇主将出价获得雇佣外国工人的权利,这些工人随后将获得签证。选择拍卖此类临时工作签证的政府还应考虑为在劳动力市场上取得成功的移民创造获得永久居民签证的途径。未使用或不需要的签证的转售市场、签证在雇主之间的可移植性和执法都是成功拍卖签证项目的重要组成部分。希望提高移民对经济贡献的政策制定者应该考虑拍卖工作签证,而不是直接向移民拍卖签证。
动机
在世界各地,想要移民到另一个国家的人远远多于能够合法移民的人。移民提供了与家庭成员团聚、追求更好的经济机会和更安全的可能性。理想的移民目的地国家担心移民潮会让它们不堪重负,因此限制了提供签证的数量。限制签证数量的国家必须决定如何分配签证。发放签证的一般标准包括技能、就业保障和亲属关系;有些国家采用积分制度,根据特定特征的分值来接纳移民。签证通常颁发给所有符合一定条件的人,如果供不应求,则按照先到先得的原则发放。近年来,一些国家引入了额外的机制来分配移民权,如彩票和投资者计划。包括诺贝尔奖得主加里·贝克尔(Gary Becker)在内的一些经济学家一直在推动的一个项目是签证拍卖,也就是把移民权卖给出价最高的人,但还没有哪个国家采用。
讨论利弊
签证拍卖是如何运作的
签证拍卖将分配指定数量的签证给出价最高的投标人。签证的数目可由政府或一个独立委员会决定。签证拍卖可能采取几种不同的形式。潜在的移民自己可以竞标签证,或者雇主可以竞标许可证,以允许他们雇用外国工人,然后这些工人将获得签证。签证和许可可以是临时的,也可以是永久的;就连公民权在理论上也可以拍卖。可以为不同类别的移民举行单独的拍卖,例如为不同的教育或技能群体举行拍卖,或为全年和季节性工人举行拍卖[2].
进行拍卖有多种方式。密封投标、单一价格形式可能是签证拍卖的最佳选择。投标者将提交秘密投标,然后签证或许可证将从出价最高者分配到出价最低者,直到达到配额。中标者将按接受的最低出价支付价格。在经济学中,这种拍卖通常被称为“拍卖”。维克瑞拍卖这种结构将有助于减少人们对“赢家诅咒”或支付过高的担忧。这也将使更多的人愿意参与拍卖,并出价他们真正的支付意愿。
在其他市场,政府拍卖有相当多的先例。政府定期向投资者拍卖债券,以填补赤字。美国财政部在出售数万亿美元债券时采用了密封投标、单一价格的形式。美国政府还拍卖了海上石油租约、无线频谱和二氧化硫配额等。作为欧盟排放交易体系的一部分,欧盟拍卖排放许可;冰岛、列支敦士登和挪威也在拍卖排放许可。多亏了eBay,很多人都有拍卖的经验。
支付签证费用,建立转售市场
直接向移民拍卖签证的一个问题是他们的支付能力。许多潜在移民的收入增长预计将超过签证的价格,但他们可能无法提前支付签证费用,而且由于本国信贷市场有限,他们可能无法借到足够的钱支付签证费用。向雇主拍卖许可证可以避免这种担忧。或者,政府可以向拍卖赢家提供贷款,后者可能需要支付首付款。获胜者将在一段时间内偿还贷款,可能是在他们每年报税的时候。
拥有一个转售市场对签证拍卖的成功至关重要,特别是如果雇佣外国工人的许可证是拍卖给雇主的话。政府可以运行一个电子转售或二级市场,持有有效许可证的雇主可以在那里出售许可证。可交易许可证使雇主更愿意参与拍卖,降低了他们持有不再需要的许可证的风险。在转售市场,如果雇主在拍卖中出价不够高,或根本没有参加拍卖,但后来想雇用外国工人,就可以购买许可证。尤其是小企业,可能会发现转售市场比拍卖市场更容易进入。
可移植性的签证
签证的可携带性——外籍工人转换雇主的能力——也是拍卖制度成功的关键。无法更换雇主的外籍工人更容易被剥削,他们的议价能力也有限。这反过来可能会给工资和工作条件带来下行压力,不仅是对外籍工人,而且对与之竞争的本土工人也是如此。可携带签证还允许外籍工人前往劳动力需求较强的部门或地区。这种流动减少了瓶颈,促进了经济效率和增长。新移民是“劳动力市场的润滑剂”的重要来源,而移民愿意去有工作的地方是移民带来的经济收益的一个关键来源[3].
一个直接向移民拍卖签证的系统大概会允许他们选择是否和为谁在目的国工作[2]而向雇主拍卖可交易许可证的制度,应该能让外籍工人在持有许可证的雇主之间流动。然而,直接向移民拍卖签证可能无助于缓解劳动力市场的短缺,因为拍卖成功者可能不具备寻找劳动力的雇主所需的技能。如果雇主申请雇佣外籍工人的许可证,他们可能会引进拥有国内劳动力中短缺技能的移民。
获得永久签证的途径
如果政府选择向雇主拍卖临时工作许可,就可以为在劳动力市场上取得成功的移民开辟一条获得永久签证的途径。政府可以举办一个单独的拍卖,让持有临时签证的移民在一定年限后可以进入,或者可以自动向满足某些条件的临时签证持有者提供永久签证,例如持临时签证工作5年或10年。持有永久签证的移民将不会被限制为拥有雇佣外国工人许可证的雇主工作。为移民开辟一条通往永久居留权的途径,有助于避免形成一个长期存在的底层工人阶层,他们容易受到雇主的剥削,因为雇主威胁不更新工人的临时签证。
执行
签证拍卖系统的最后一个关键组成部分是执行。如果移民无需签证就能轻易进入一个国家或在那里工作,那么他们就没有理由为签证或雇主支付许可证的费用。根据国家的不同,有效的执法可能包括边境安全和内部执法。确保工人有资格在一个国家工作的现场执法是内部执法的一个组成部分。工地执法工具包括对雇主记录的审计、对工人就业资格的电子核查、突击检查、驱逐未经授权的工人,以及对违反法律的雇主的惩罚。
其他的考虑
虽然签证拍卖看起来与大多数国家当前的移民政策完全不同,但许多移民或他们的雇主已经支付了费用。例如,截至2015年年中,美国就业型永久居民签证的费用为1070美元;加拿大基于就业的永久签证快速入境系统的费用为1040加元;澳大利亚的独立技术签证收费为3520澳元。
目前的一些移民制度还涉及不向政府支付的费用。许多移民或他们的雇主雇佣律师或顾问来指导他们完成复杂的移民程序要求。潜在的海外移民通常会付钱给中介,帮助他们获得基于工作的签证。签证拍卖将从合法移民和他们的雇主目前支付给律师、顾问和代理人的资金中提取一部分。
与此同时,许多非法移民向走私者支付巨额费用,或向边防军行贿。政府有可能获得这些资金中的一部分,并通过允许支付费用的移徙者合法移徙而不是非法移徙,减少非法移徙的风险。如果可能的话,大多数非法移民可能愿意支付更多的钱来合法移民;非法移民是可获得签证的数量和类型受到限制的结果[4].由于拍卖制度仍然会限制签证的数量和种类,它必须与执法相结合,以尽量减少非法移民。
在全球范围内,移民的愿望远远超过了实际的移民率——数百万人愿意为移民支付相当多的钱[1].即使按目前的费用计算,对某些国家移民签证的需求也存在过剩,等待移民加拿大和美国的人积压如山就是明证[5],[6].在拍卖制度下,不会出现积压或需求过剩的情况。签证价格将调整以出清市场,当签证需求上升时自动上升,当需求下降时自动下降。
拍卖的经济优势
与当前的移民政策相比,拍卖有几个优势。最重要的是,拍卖有可能将签证分配给价值最高的用途[7].当签证数量有限制并且按照先到先得的原则发放时,签证会颁发给排在第一位的人,不管这个人——或者这个人的雇主——是否比其他潜在移民更看重签证。相比之下,签证拍卖则是基于支付意愿,利用市场力量有效分配签证。以就业为基础的拍卖是一只“看不见的手”,引导着拥有劳动力市场上最受重视的技能的移民——生产率最高的移民——的进入。
面对不断变化的劳动力市场需求,政府很难估计或预测特定职业所需的工人数量[5].以就业为基础的签证的拍卖使政府不必试图确定哪些职业的需求最大或正在经历工人短缺。从事这些职业的移民或他们的雇主应该愿意为签证支付最多的费用。此外,拍卖还会向政策制定者透露劳动力市场的瓶颈——劳动力供应无法满足需求的情况[8].决策者可以利用这些信息来设计教育或培训项目,以缓解长期的瓶颈,同时允许移民在短期内缓解这些瓶颈。缓解瓶颈将促进经济增长。
从理论上讲,政府可以简单地为签证设定一个更高的价格,而不是举行拍卖。这也可能导致签证的有效分配。但是,政府不太可能知道签证需求,因为签证需求会随时间变化,因此不太可能知道最优价格。拍卖将揭示这个价格,并允许其波动。此外,无论是在拍卖市场还是在转售市场,签证价格的变化都将为签证需求的变化提供有用的市场信号。价格的上涨意味着签证需求的增加。政府可能希望增加可用的签证数量。否则,它将有可能导致更多的非法移民或工人短缺和经济增长瓶颈。如果政府想要在经济低迷时期减少外国工人的数量,它可以减少可拍卖的签证数量,甚至在转售市场上回购签证。然而,一个试图根据商业周期来操纵签证数量的政府必须灵活而熟练地这么做。 Otherwise, changes in the number of visas may kick in just as the business cycle shifts to another phase.
拍卖有可能产生比政府目前通过签证获得的收入多得多的收入。移民带来的收益是巨大的,这表明许多移民或他们的雇主愿意为签证或许可支付大笔费用。低技能工人在美国的收入是埃及、海地或尼日利亚的十倍;危地马拉和墨西哥的工人至少可以挣2.5倍[9].2000年,低技能的墨西哥男性在美国的平均年收入比在墨西哥多1万美元[10].2009年,持临时签证在美国工作的印度电脑程序员的年收入比在印度做同样的工作多出5.8万美元[11].签证拍卖将把移民(及其雇主)的部分收益转移到政府。
如果拍卖制度能增加移民的平均收入,政府收入也会间接增加[2].直接向移民拍卖签证可能会导致向高收入移民转移,因为他们更有能力支付签证;以雇主为基础的拍卖系统也可能导致向高薪移民工人的转变。无论哪种方式,由于税收收入增加,政府金库都会膨胀。
签证拍卖带来的收入可以缓解移民反对者的一些担忧。这些资金可用于为在移民密集行业或地区工作的本国出生工人提供培训课程。这些资金还可以用来抵消接收大量移民的地区所产生的费用,例如为移民子女提供教育或向移民提供公共资助的保健或其他服务的费用。或者,政府可以根据签证拍卖收入的增加相应减税。
签证拍卖也有助于解决移民压低本国工人工资和就业的担忧。通过提高雇佣外国出生工人的价格,拍卖增加了雇主雇佣本国出生工人的动力。与此同时,签证的可携带性对外籍和本国出生的工人都有利。
对签证拍卖的担忧
尽管拍卖应该接纳最愿意为签证付费的移民,但拍卖并不能保证被接纳的移民数量是最佳的。拍卖应该能够有效分配给定数量的签证,但是政府仍然必须设置签证的数量。然而,目前的移民政策也要求政府设置签证数量。与现行政策相比,拍卖制度的一个好处是政府可以使用签证价格作为何时应该改变签证数量的信号。
以就业为基础的签证拍卖应该接纳那些在拍卖时在劳动力市场上最有价值的工人,但这些工人在未来可能不是最有价值的。例如,在信息技术繁荣时期,计算机程序员或他们的雇主可能愿意为签证支付最高的费用,但在信息技术萧条时期,这些员工可能会失业。政府可能只想拍卖临时签证,而不是永久签证。然而,同样的担忧也适用于接纳移民的其他计划;今天需要的技能在未来可能不再需要。
更令人担忧的是,拍卖制度不一定会接纳对长期经济增长贡献最大的移民。例如,一个拍卖系统可能会产生大量的投资银行家,但如果国家接纳大量的科学家和工程师,长期的经济增长可能会更高。只要政府能够成功地将对经济增长作出最大贡献的移民作为目标,一个优先考虑某些职业或技能的系统可能更好地促进长期经济增长。与此相关的是,像签证拍卖这样的基于市场的系统忽略了与移民相关的任何正面或负面外部性。例如,移民科学家的发现可能会促进其他公司的专利活动。雇主愿意根据对自己公司的贡献价值来支付签证费用,但不太可能愿意为对其他公司的积极溢出价值买单。或者,直接向个人拍卖签证的制度可能会导致许多签证流向富有的退休人员,他们根本不构成劳动力,但对公共资助的医疗保健有相当大的需求。
拍卖系统可能会导致在相对低收入领域工作的工人数量减少。可以为某些类别的工人设立单独的拍卖,以确保低技能工人能够移民,但这些类别中最需要技能的工人仍将是最愿意支付签证费用的人。没有明显的最佳类别集合或数量来进行签证拍卖。事实上,创建分类会削弱签证拍卖计划的简单性和市场化性质。
对签证拍卖更深层次的反对是,这是不公平的——移民的权利不应该仅仅基于经济原因来决定。移民可能以市场不重视的方式为一个国家的多样性和文化做出贡献。特别是,市场并不重视与已经生活在一个国家的人的家庭关系。对于一个国家的居民,特别是那些自己移民到这个国家的人来说,能够赞助亲戚移民可能是很重要的。同样,拍卖制度也不会基于人道主义考虑接纳移民。有人担心拍卖制度不公平地将经济考虑置于家庭关系或有效的庇护申请之前,这可能会使其在政治上站不住脚,或者至少极不受欢迎[12].一个失去人气的移民计划可能会导致反对移民的反弹,或者迫使政府减少可用的签证数量。然而,值得考虑的是,根据家庭关系或排在队伍前面的人接纳移民的政策也可能被没有家庭关系或排在队伍前面的人认为不公平。
最后,如果签证拍卖导致移民构成的变化,可能会对输出国产生不利影响。如果签证拍卖导致比现行政策更多的高技能人才离开一个国家,就可能导致更多的“人才流失”。如果签证直接拍卖给移民,签证拍卖还可能导致输出国首都的减少。潜在的不利后果包括利率上升、创新减少、税收减少和经济增长放缓。另一方面,允许更多高技能人才移民,可以促进汇款和思想和技术向输出国的转移。
其他创新模式与签证拍卖相比如何
虽然还没有国家拍卖签证,但各国目前有其他几种创新的签证分配方式。其中包括积分系统、签证抽签和投资者签证项目。
一些国家使用积分系统来分配某些类别的签证,特别是对经济移民。申请者根据特定的特征获得分数,比如年龄、教育程度、职业、语言能力以及是否获得工作机会。澳大利亚、加拿大和新西兰已经有积分系统很长时间了,而其他几个国家(包括捷克共和国、丹麦、日本、新加坡、瑞典和英国)最近也创建了积分系统。
与积分制度相比,拍卖制度有几个优点。积分系统需要确定潜在移民的各种属性的相对重要性——政策制定者必须决定如何给积分。无法观察或量化的属性不能获得分数。拍卖系统不需要这样的决定;愿意支付最多费用的移民(或雇主)被允许入境。积分制度并不能确保移民拥有雇主最看重的特质;而向雇主拍卖许可证的系统则可以。如果达到积分门槛的人数超过了可获得的签证数量,那么包含了签证数量限制的积分制度可能会导致相当大的积压;拍卖系统清空了市场。
少数国家采用抽签方式分配某些类型的签证。目前,美国通过其多元化签证项目,每年以抽签的方式发放至多5.5万份永久居民签证(“绿卡”),这些签证来自向美国输送移民相对较少的国家。新西兰实行一种名为“太平洋准入类别”(Pacific Access Category)的抽签或投票制度,允许来自几个太平洋岛国的少数移民进入新西兰。在美国和新西兰,移民当局都采用摇号的方式,因为这些项目供不应求——提交的申请数量远远超过签证数量。在第一周收到的申请数量超过整个财政年度申请数量的年份,美国还采用摇号方式为专业技术工人分配H-1B临时外籍工人签证。否则,H-1B签证将按照先到先得的原则发放,直到到期为止;该项目每年的签证上限为6.5万份,另外,拥有美国硕士学位或更高学位的申请人可获得2万份签证。
根据抽签的方式发放签证会给人一种公平的感觉,但它不会把签证分配给价值最高的用户。此外,彩票可能会鼓励人们试图利用这个系统。例如,在美国,一些公司提交的外籍员工申请远远超过了他们的需求,一些员工代表他们提交了多个H-1B签证申请。
许多国家都有向在该国投资一定金额的人颁发签证的项目。例如,在美国,EB-5投资者签证项目每年为在美国投资至少100万美元、创造或保留至少十个全职工作岗位、或在高失业率地区或农村地区投资至少50万美元的人分配最多1万个永久居民签证。英国一级投资者签证要求投资至少200万英镑。马耳他(欧盟成员国)和加勒比海国家圣基茨和尼维斯甚至为满足某些条件的投资者提前提供公民身份。这些项目的存在可能表明,各国对拍卖签证持开放态度。然而,加拿大在2014年取消了其联邦投资者签证项目,尽管有大量的申请积压,因为许多加拿大人不喜欢该项目,抱怨移民中有太多是富有的中国投资者,他们推高了大城市的房价。不过,加拿大魁北克省仍有投资签证项目。
与现有的投资者签证项目相比,拍卖的关键优势在于,投资者可能愿意为签证支付高于政府目前收取的费用。拍卖揭示了潜在移民的支付意愿。然而,针对投资者的拍卖可能导致的高昂价格将使大多数人或雇主无法负担签证。拍卖的另一个好处是,它们可以避免欺诈的担忧,这是困扰一些投资者签证项目的问题。
除了签证拍卖之外,经济学家还建议为难民或其他移民群体设立可交易的移民配额[13].指定各国必须接受的移民数量,同时允许各国通过电子拍卖购买或出售这些配额,可以增加全球福利。在这种方案下,反移民情绪高的高收入国家将向反移民情绪低的低收入国家支付费用,以接受更多移民。这些建议不包括向难民和其他人道主义移民直接拍卖签证;签证拍卖将主要针对就业移民。
限制和差距
到目前为止,还没有一个国家进行过签证拍卖,因此现实世界中签证拍卖的成功或失败及其短期和长期影响是未知的。在那些主要根据就业或技能接纳移民的国家,签证拍卖更有可能成功,而不是基于家庭关系或人道主义原因。在拥有大量来自其他欧盟国家的“自由流动”移民的欧盟国家,拍卖的潜在范围可能是有限的,除非它们大幅增加非欧盟移民的接纳数量。加拿大联邦投资者签证项目的不受欢迎表明,即使是在主要以技能或就业为基础接纳移民的国家,拍卖也可能站不住脚。
总结及政策建议
想要移民到另一个国家的人远远多于合法移民的人。受欢迎的目的地国家限制其提供的签证数量,并需要一种分配机制。签证通常颁发给所有符合特定标准的申请人,如果供不应求,则按照先到先得的原则发放。一些国家引入了额外的机制,如彩票和投资者计划。向出价最高的竞标者拍卖移民权或雇用外籍工人的权利,这是一种有希望但尚未试行的机制。签证拍卖可以提高效率,增加移民对目的地国家的经济贡献,并增加政府收入。然而,签证拍卖没有考虑到家庭关系在移民中的作用,造成了对公平和可获得性的担忧。总的来说,经济收益很可能超过成本,政策制定者应该考虑拍卖签证。
想要创建签证拍卖的政策制定者应该考虑从试点项目开始。最好的试点项目可能是针对愿意为签证支付大量资金的投资者举行拍卖。这可能会让公众支持更广泛的拍卖,以取代面向高技能和低技能工人的基于就业的签证。利用签证拍卖所得的资金,向吸收大量移民的地方支付与移民相关的费用,或者减税,也会增加公众对签证拍卖的支持。基于家庭关系或人道主义原因继续接纳一些移民可能会使签证拍卖更受欢迎。经济学家在其他市场设计成功的签证拍卖方面有相当丰富的经验,政策制定者在设计签证拍卖时可以借鉴这些经验。
致谢
作者感谢一位匿名的推荐人和IZA World of Labor编辑对早期草稿提出的许多有益建议。
相互竞争的利益
IZA劳工世界项目致力于IZA研究完整性指导原则.作者宣称自己遵守了这些原则。
©玛德琳Zavodny