制定庇护政策:欧盟做对了吗?

庇护政策及其影响

自20世纪90年代以来，庇护政策发生了重大变化。这些政策变化背后的一个主要动机是收紧规则，以便控制在某些时期似乎不断上升的申请浪潮。庇护政策是多方面的，但个别措施可分为三大类。其中一项涉及限制进入接受国庇护程序的政策，主要是阻止潜在的寻求庇护者抵达该国。第二个问题涉及身份确定程序和关于申请人是否获得难民身份的规则。第三项包括庇护申请人在处理期间和处理后立即面临的福利条件相关政策。

曾作过几次尝试，以了解主要接受国的庇护政策立场[２]，[3]．其目的是根据与庇护有关的各种法律、条例和做法的变化形成一个综合指数。一个这样的指数，见图2这是14个欧洲国家的未加权平均值，包含15个组成部分，当政策对寻求庇护者明显变得更加严厉时，每个组成部分增加一个单位。该指数的目的是反映政策的变化，这些变化导致相当一部分寻求庇护者所面临的条件发生重大变化。这种判断不可避免地是主观的，但它们是基于国家专家的当代报告，而不是基于对政策变化结果的事后评价。例子包括大幅改变签证政策，快速处理“明显毫无根据”的申请，以及只在接待中心提供生活保障。

从1997年初的零开始，从2000年到2005年，韧性指数急剧上升，2006年以后韧性指数略有上升。21世纪初的急剧上升代表了政策的大幅收紧，这在一定程度上是对1997年至2002年庇护申请激增的回应图1)．2006年之后较为温和的增长可能反映了2004年之后申请数量的减少，这削弱了政策的必要性。但这也可能反映出欧盟在制定政策方面越来越多的参与，如下文所述。

一个广泛争论的问题是，这些政策是否真的会阻止庇护申请。有证据表明它们确实如此[２]，[3]，[4]．最重要的政策是那些与边境管制和确定难民地位的程序有关的政策。对于19个有估计数字的经合组织国家来说，2001年至2006年期间大幅收紧进入领土的途径和更严格的处理政策的结果是每年减少了108 000个庇护申请[3]．这些影响在2001年的基础上减少了19%，在2001年至2006年的申请总数中减少了33%。因此，政策具有显著的威慑作用，但来源国的情况更为重要。

在庇护政策上进行合作

在民主社会中，人们往往从移民政策是否服务于东道国人口的利益的角度来看待，无论是特定的个人(如家庭团聚)，还是更广泛的经济(如选择性技能劳动力移徙)。但庇护不同:难民被接纳是基于对难民的好处自己而不是寄主社会的其他人。这可以从难民地位的基本标准(1951年难民公约第1条)中看出，即“有充分理由的对迫害的恐惧”。

为难民提供避风港对东道国社会的好处在于满足基本的人道主义动机。对一个人的利益并不会减少对其他人的价值，个人不能被有效地排除在受益之外。因此，由于这种利益是非竞争性和非排他性的，难民可以被视为一种公共利益。如果一个国家为那些逃离迫害的人提供避难所，那么另一个国家的居民就会因为知道这些难民找到了安全而受益。但费用只落在提供庇护的国家身上。如果每个国家都独立制定其庇护政策，该政策将无法考虑到流向其他国家居民的利益。在这种情况下，公共利益将得不到充分提供。仁慈的社会规划者制定的政策应该考虑到公共利益的溢出效应。

在潜在接受国的庇护需求(申请庇护的人数)不同的情况下(图3)，非合作制定的政策也会有所不同。收到数量不成比例的索赔要求的国家将采取更严厉的政策，以便将这类难民的数量限制在所需的水平。如果不同国家的政策由一个仁慈的社会规划者制定，更多的难民将被接纳，但政策仍会因各国面临不同的需求水平而有所不同。另一方面，如果中央政府要强制执行相同针对所有国家的政策，那么相对于社会最优，一些国家会有太多的难民，而一些国家会有太少的难民。这样就无法达到社会的整体最佳状态［5］．

如果一项中央政策试图为庇护申请的裁决、边境管制和寻求庇护者的待遇制定共同标准，就像欧洲共同庇护制度的情况一样，那么必须找到其他一些机制，以达到社会的最佳状态。一种可能的做法是建立一个共同基金，向收容过多难民的国家提供补偿。另一种可能是，首先制定中央政策，以获得所有国家作为一个整体的最佳数目，然后重新分配病例，以获得每个国家的“正确”数目。

欧洲共同庇护制度的发展

欧盟国家在庇护政策上的合作始于20世纪90年代，主要是为了应对庇护申请的激增图1．1990年的《都柏林公约》为确定哪个国家应该处理庇护申请提供了一种方法，以防止“购买庇护”。通常这是第一次入境的国家。1992年在伦敦举行的一次部长级会议上通过的决议包括一项关于指定某些原籍国和过境国为“安全”的协议措施，其想法是可以安全地拒绝来自这些国家的申请人。20世纪90年代还就一些其他问题达成了一致，比如将一些国家指定为“安全”国家。但在大多数情况下，庇护政策是由各国政府制定的，几乎没有直接协调。各个国家在1990年代同时收紧政策，这在很大程度上反映了整个欧洲庇护申请的激增[２]．

欧盟层面的政策发展始于1999年的《阿姆斯特丹条约》，该条约在2002年后将政策形成的主动权移交给了欧盟委员会。与此同时，1999年在坦佩雷召开的欧洲理事会会议制定了发展欧洲共同庇护制度的计划。这些计划以1951年《难民公约》的“全面和包容”实施为基础，集中协调庇护政策的关键领域。其中包括《都柏林条例》的修订版，现在与EURODAC指纹数据库相关联。还有关于给予庇护的标准的指示(《资格指示》)、用于裁决请求的程序(《庇护程序指示》)以及向寻求庇护者提供的权利和条件(《接待条件指示
》)。这些指示只规定了最低限度的标准，所有程序之间的协调还远远没有完成。

在20世纪90年代末的科索沃危机之后，采取了一些步骤来分担责任(负担)。2000年设立的欧洲难民基金提供了一个共同的资金池，以支助使难民融入东道国的项目，并在难民大量涌入时提供资源。虽然这一项目已扩大到为接受和返回寻求庇护者提供倡议，但与难民总数相比仍然很小。另一项措施是2001年的《临时保护指令》，其目的是在大批难民涌入时，重新安置压力特别大的国家的难民。虽然临时保护指令提供了一些负担分担的基础，但它缺乏正式的触发机制或重新分配的公式。毫不奇怪，它从未被调用过。

欧洲共同庇护制度发展的下一个阶段是2004-2010年实施的《海牙方案》，该方案深化了若干领域的一体化。其中包括2005年成立的FRONTEX机构，以整合和标准化边境控制和监视。还进一步统一了确定难民地位的规则和程序。在欧洲难民基金的财政支持下，难民融入东道国的项目也得到了扩大。

2010年，欧洲庇护支持办公室在马耳他成立，目的是传播最佳实践方法，并为面临特殊庇护压力的国家提供支持。虽然预期该办事处也将协助重新安置得到承认的难民，但这只能在会员国之间商定的基础上并在有关个人同意的情况下进行。此外，还进一步修订了《都柏林条例》，以便(至少在原则上)考虑到不同国家所面临的压力;欧洲难民基金得到扩充，并更名为庇护、移民和融合基金;重点指示进一步修订升级。

欧洲共同庇护制度和负担分担

所有这些措施都是在协调给予庇护的规则、标准和程序方面取得的重大进展。然而，这些指令和法规在欧盟的应用仍然参差不齐。在制定有效的分担负担政策方面进展甚微。这意味着，如果所有国家都遵守同样的庇护规则，各国对庇护的需求仍然会不同，得到认可的难民的分布也会不同。因此，目前的安排无法达到上述社会的最佳状态。从政策差异反映庇护需求差异的立场出发，政策趋同可能导致难民负担更大的差异，就像1996-2000年和2006-2010年之间似乎发生的那样。

毫不奇怪，早在1990年代就一直在讨论分担负担的机制。所提议的公式是根据各国接纳难民能力的估计，通常根据人口、人口密度和人均国内生产总值的某种组合加以校正。2008年，欧盟委员会针对庇护申请进行的一项研究发现，要平衡负担，需要转移三分之一到五分之二的申请者[6]．欧洲议会的一项研究估计，2007年需要更适度的转移，占总流入的15-18%[7]．它考虑了向接收过多寻求庇护者的国家提供财政补偿的可能性，但认为这将涉及欧洲难民基金的过分扩大。该研究得出的结论是，再分配政策“是唯一可能对庇护费用和责任在成员国之间的分配产生实际影响的机制”。

假设有足够的政治意愿在欧盟各国寻求某种重新分配庇护申请的元素，那么问题就变成了如何实现这一点。这将要求庇护政策更加集中。从本质上讲，裁定庇护申请和将成功申请者分配到不同欧盟国家的责任将从成员国转移到欧盟。这将需要大幅提升欧盟的权威及其执行政策的能力。但一些基础设施已经到位。其中之一是欧洲庇护支助办公室，这是一个中央行政机构，其职能需要大幅度扩大。目前，它的任务是支持、协助和协调，但不是指导。

另一个是临时保护指令，它是在科索沃危机之后发布的，目的是在出现大规模涌入的情况下提供保护，并促进“会员国之间的努力平衡”。这一指令需要通过赋予它在危机时刻的指导权力，从垂死的状态中复苏。由于缺乏正式的触发机制，这一指令从未被激活过。然而，随着2009年之后马耳他难民数量压力的增加，一个适度的重新分配项目(600个案例)启动了。成员国在自愿的基础上参与，国际移民组织和联合国难民署(UNHCR)参与了行动。

也许最需要改革的是《都柏林条例》。经过两次修订后，它仍然遵循庇护申请只应由一个国家处理的原则，通常是第一入境国。已经制定了确定成员国何时应“收回”或“负责”某一特定庇护案件的机制。正如人们早就认识到的那样，这意味着在某些情况下庇护案件被转交给已经面临压力的国家。一个更好的办法是废除目前的规定，建立一种重新分配庇护申请的机制，以改善而不是恶化分配。

当然，改变并不是那么简单。批评人士认为，强制重新分配寻求庇护者可能侵犯人权，将申请处理和难民重新安置在不同国家之间将使费用成倍增加。然而，这样的体系长期以来一直在国家内部运行。例如，在德国，难民在16个州之间(然后在国内)分配。尽管如此，在处理前而不是处理后重新分配申请人可能会降低成本(并提高激励)。另一些人则认为，这种转移的巨大规模使其不可行。一种解决方案是，只有当某一特定国家的申请数量超过临界阈值时，才重新定向庇护申请，而不是试图将数字与分配密钥精确匹配。另一种方法是引入一种更加市场化的机制，如可交易的入学配额，并将其与一种机制相结合，使受让方与东道国的偏好相匹配[8]．

政治可行性

发展欧洲共同庇护制度的一个主要障碍是人们认为，各国选民在不同程度上反对放宽庇护规则，而明确地倾向于更严格的规则和更少的难民。原因之一是，政客和媒体设法将“寻求庇护者”一词与“非法移民”和“骗取福利者”等词混为一谈。2002年(而不是随后)，欧洲社会调查(European Social Survey)询问受访者是否同意这样一种说法:“(国家)政府在评判难民身份申请时应该慷慨一些。”在19个欧盟国家中，平均有三分之一的受访者同意这一说法，五分之二的人不同意。因此，尽管那是一个避难申请非常高的时期(见图1)，意见的平衡并不是压倒性的否定。不出所料，人均申请人数越高，意见越消极[9]．

欧洲社会调查还询问受访者(仅在2002年)，移民和难民政策的决策应在哪个政治层面进行:国际、欧洲、国家或区域/地方。在19个国家中，平均有58%的人选择了国际或欧洲水平[9]．这一发现在《世界价值观调查》(World Values Survey)和《跨大西洋趋势》(Transatlantic Trends)等调查中得到了印证，表明对超国家政策制定的支持远比人们通常认为的要多。

然而，有人担心，欧盟成员国政府是否会认为参与这一计划符合它们的利益，因为这可能会让一些国家的处境比不合作时更糟[10]．另一个担忧是，各国战略性地选择一种不适当的消极谈判立场，可能会破坏合作的福利效益[11]．然而，这些分析的重点是各国政府代表就政策设置进行谈判的情况，而这些政策设置将(也应该)因国而异。这与政策制定被割让给一个超国家机构的情况形成了鲜明对比，各国政府对该机构几乎没有直接控制权。

这就留下了一个问题，即欧盟机构是否会制定一个比当前形势更接近社会最佳状态的庇护政策。有一些理由认为他们会。欧盟已成功地建立起一道防御某些国家限制性政策举措的壁垒[12]．欧洲法院最近的判决和2007年基本权利机构的成立反映了强烈的亲难民倾向。然而，建立一个更加一体化和开明的庇护体系面临着严重威胁。一是欧洲议会选举最近的趋势似乎不利于对庇护政策进行建设性的改革，尽管欧洲理事会和欧洲议会之间开始共同决策而增加了问责制。