电梯游说
目前，大约有10个国家在高等教育学费上采用了一种不同的国家收入条件贷款(ICL)计划。国际上对ICL兴趣的增加，证明了对其相对于传统融资系统——基于时间的还款贷款(tbrl)的成本和收益的审查。对于借款人来说，tbrl表现出较差的经济特征:即弱势群体的还款负担(贷款偿还占收入的比例)较高，违约率较高。后者既损害信用声誉，也可能与持续未偿债务带来的高额纳税人补贴有关。icl避免了这些问题，因为还款负担被设计为上限，消除了违约。
重要发现
优点
当债务人未来收入较低时，icl通过减少或消除可支配收入上的学生贷款偿还负担来实现消费平滑。
通过将贷款偿还金额与债务人的实际收入相结合，icl为违约提供了保险。
如果有效的税收和个人身份识别系统到位，ICL债务可以有效回收。
缺点
tbrl极有可能给借款人造成严重的还款困难。
tbrl不为借款人提供债务违约保险。
tbrl会因违约而导致借款人的信用声誉损失。
基于tbrl的系统造成了教育机会的不平等，因为低收入的潜在学生对未来债务违约的高度担忧。
icl有复杂的管理要求，对某些国家来说可能无法实现。
作者的主要信息
icl具有相当大的好处(与tbrl相比)，为借款人提供保险，防止未来的贷款偿还困难和违约。相比之下，对于一些未来收入较低的借款人来说，tbrl的成本可能非常高。一般来说，对于实行综合所得税或社会保障支付管理的国家来说，ICL计划的公共部门管理成本非常小。这一点，再加上额外的借款人保险收益，强烈表明ICL政策优于标准的TBRL模型。在毕业生劳动力市场疲软的情况下尤其如此，比如在新冠疫情导致的经济停滞期间。
动机
1989年，澳大利亚出台了一项高等教育融资政策，这可以被视为国际上对学生贷款进行重大改革的第一步。该政策当时被称为高等教育供款计划(HECS)，包括向国内学生收取学费，但在债务人的收入超过给定的年度阈值之前，支付义务被推迟，还款最高设定为个人年收入的1%至10%。这项改革的一个关键和有效的方面是，偿还款项将由雇主收取，并汇入澳大利亚的国内收入部门，即澳大利亚税务局，与个人所得税的方式大致相同。
30多年后，HECS(现在被称为HECS- help)，可以准确地归类为收入条件贷款(ICL)，在大约10个其他国家以不同形式存在，尽管方案设计、资格、利率和债务减免制度在不同系统之间存在很大差异，并且随着时间的推移在不同的司法管辖区发生了变化。在运行最好的系统中，贷款的基本特征- -收入- -偶然性和通过相当于每个国家国内税收服务的赞助收取- -是共同的。
有证据表明，icl的经济、行政和公平方面的情况非常强，尽管在设计和操作方面都有警告。与此相关的是，政府需要以贷款的形式干预高等教育融资;对与基于时间的还款贷款(tbrl)相关的还款负担的限制，这是最常见的干预形式;以及icl的优势和挑战。
icl对学生债务人和为学生债务提供担保的政府的潜在好处是显著的。因此，检查这些好处，以及看看目前最常见的学生贷款债务形式tbrl，是很重要的。当代人们非常感兴趣的是，可以对Covid-19时期的学生贷款进行相关比较。
正反两面的讨论
历史和全球覆盖
icl通常采取类似于澳大利亚发起的计划的形式。支付学费的债务(在某些情况下，如新西兰和英国的收入支持)在一个人学习期间被记录，并将个人未来的还款义务告知所得税当局。当债务人(通常是毕业生)的收入超过规定的起征点时，债务人的雇主会从他/她的收入中抽取一定比例，并将其汇给税务(或贷款)当局。例如，2022年澳大利亚的首个还款门槛约为每年4.7万澳元，届时债务人需偿还年收入的1%，即约500澳元。在澳大利亚，典型的学费债务约为高等教育经常性成本的45-50%，尽管在其他国家，这一义务可能有很大不同。例如，在英国，学生债务人面临接近100%的经常性成本，尽管大多数学生不全额偿还贷款，政府贷款补贴约为45%[1]．
澳大利亚以外的几个国家已经采用了普遍的ICL，这意味着所有接受高等教育的人都被覆盖。这些和收养年份分别是:新西兰，1991年;英国，1998年;匈牙利，2001年。在其他国家，已经部分采用了ICL变体:美国，1994年;泰国,2006;韩国，2009年;巴西,2016;荷兰，2016年;日本,2017; Canada, 2017; and Colombia from 2023. Governments of some of the second set of countries, as well as some others, are in the process of considering research and/or policy development underpinned by the benefits of a universal ICL; these include: Brazil, Chile, France, Malaysia, and Ireland.
为什么需要学生贷款?
在大多数国家，高等教育的一个重要融资现实是学生捐款和纳税人补贴[２]，[3]，[4]．对这种所谓的“成本分担”适当性的一致意见来自高等教育的两个相关特征:高私人回报率和外部性的存在;综合来看，这就证明双方都有理由支付部分费用。另外一个重要的问题是:除了提供补贴，政府还有什么作用吗?
如果没有公共机构参与的高等教育资助，会发生什么情况，这个问题就能更清楚地理解。换句话说，相信应该有补贴的政府，可以简单地向高等教育机构提供适当的纳税人财政支持，然后让市场机制自行发挥作用。据推测，在没有任何其他步骤的情况下，这将伴随着机构向学生收取服务费用。
然而，这种安排存在主要问题，可追溯到风险和不确定性的强烈存在。重要的一点是，教育投资是有风险的，主要的不确定性领域如下[２]，[4]，［5］，[6]：
入学的学生并不完全了解他们所选择的高等教育学科的能力(甚至可能是真正的兴趣)。在极端情况下，这意味着他们不能确定自己是否能毕业;例如，在澳大利亚，大约25%的学生最终没有获得资格证书，而在哥伦比亚等国家，辍学率要高得多。
即使考虑到大学毕业是预期的，学生也不会意识到他们在所学领域可能的相对成功。这不仅取决于他们自己的能力，还取决于在该地区竞争工作的其他人的技能。
投资的未来价值存在不确定性，特别是未来的劳动力市场状况。一开始看起来是一项不错的投资，但当这个过程结束时，结果可能会变成一个糟糕的选择。
许多未来的学生，尤其是那些来自弱势家庭的学生，可能没有足够的机会了解有关毕业生收入的信息，部分原因是缺乏与毕业生的接触。
这些不确定性给借方和出借方都带来了重大风险。关键的一点是，如果学生未来的收入低于预期，那么个人就无法重新融资，选择不同的教育路径。对于一个潜在的贷款人，如银行，这个问题是由一个学生借款人拖欠贷款义务的现实，没有可用的抵押品来收回未付的余额，这在一定程度上可以追溯到奴隶制的非法性。第三方不可能拥有和出售人力资本，即使是这样，考虑到上述与高等教育投资相关的不确定性，其未来价值可能会相当低。
由此可见，市场本身不会带来有利的高等教育结果。被认为风险相对较大的潜在学生和/或没有贷款还款担保的学生将无法获得支付学费和支付收入支持所需的财政资源。这是不公平的，也意味着人力资本潜在存量利用不足造成的效率损失。
上述政策的一个关键点是，如果没有某种形式的干预，高等教育融资总体上不会带来最有利的结果，这种市场也不能实现教育机会的平等，因为那些没有抵押的人——穷人——将无法参与其中。
因此，几乎所有的政府都通过提供学生贷款来干预高等教育的融资。目前这种贷款干预有两种主要形式:TBRL和ICL。从概念上讲，后者有多种形式(如收入分享安排)，但目前公共部门存在的唯一一种类型被称为“风险分担ICL”，即政府基本上为那些终身收入不足以偿还债务的前学生支付债务。下一节将讨论有关这两种援助形式的一些关键的实证发现。
分期还款贷款
许多国家，如美国和加拿大，使用一种特定的融资方案，有可能解决上述资本市场问题。高等教育机构收取预付费用，但根据家庭收入符合资格的学生也可以获得tbrl，以帮助支付学费并提供收入支持。公共部门的支持通常有两种形式:在学生毕业前支付债务利息，以及在违约情况下保证偿还债务。诸如此类的安排旨在促进商业贷款机构的参与，它们是国际范围内普遍的财政援助形式，这一事实似乎证实了它们的使用。值得注意的是，银行不一定需要参与，因为政府可以提供初始融资，但仍会寻求在时间的基础上收集资金(例如，美国和泰国目前主要是这种情况)。
tbrl为贷款人解决了资本市场失灵问题，因为有了政府的担保，就不需要抵押品了，这意味着公共部门将承担贷款人的违约风险和成本。然而，解决这方面的融资问题并不是故事的结束。
在TBRL计划下，借款人(学生)面临两个问题。具体来说，要求按时间偿还的贷款(例如每月固定数额)，而不是按支付能力偿还的贷款，与未来经济困难和违约风险的前景有关，这两者都可以追溯到由于(意外的)未来财务状况不佳而导致的借款人还款困难。
违约风险和还款困难
根据定义，所有tbrl都有固定的还款义务(例如，美国斯塔福德贷款的典型安排是10年的还款期)，因此对个人未来的财务状况不敏感。这增加了一些借款人违约的可能性，这反过来又会损害学生的信用声誉，从而影响他们申请其他贷款的资格，比如住房抵押贷款[２]，[4]．因此，由于预期到他们的信用声誉可能会受到损害，一些潜在的学生可能不愿意承担借贷的违约风险，因为潜在的成本很高。这种行为是“损失厌恶”的一种形式，在相关研究中已经有所描述[7]．
基于美国国家大专学生援助研究(National Post-secondary Student Aid Study)的有力证据表明，离开正规教育后收入较低是违约的一个重要决定因素[8]．重要的是，来自低收入家庭和少数族裔的借款人更有可能违约，那些没有完成学业的人也是如此。这支持了这样一种观点，即由于还款困难和违约的风险，一些贫困的潜在学生可能会反对tbrl。
因此，对于有tbrl的学生来说，可以说最重要的问题是与固定还款相关的可能的消费困难。如果未来收入的预期路径是可变的，那么固定的债务偿还水平会增加可支配收入(即偿还债务后的可用收入)的差异，本质问题归结为所谓的“还款负担”(RBs)，即每一时期毕业生收入中需要分配用于偿还学生贷款的比例。简单的RB恒等式是债务人在特定时期内偿还贷款的金额与其在该时期内的个人总收入的比率。这一比率代表了每一段时间偿还学生债务后债务人自己收入的减少百分比，是理解tbrl对债务人财务状况潜在影响的经验规范。
RBs是与tbrl相关的关键问题，反映出随着毕业生用于偿还贷款的收入比例增加，可用于消费的剩余收入减少。较低的学生债务人可支配收入与前面讨论的两个学生贷款问题有关:还款困难和较高的违约概率。这一点在政策选择的背景下是至关重要的，因为tbrl和icl之间的本质区别在于，后者根据法律将RBs设置为最大值;相比之下，tbrl的RBs对于每个借款人来说都是独一无二的，理论上对于非常高收入的债务人接近于零，而对于非常低收入的债务人则远远超过100%。
关于与tbrl相关的RBs，存在大量的实证分析[9]．这项实证工作的一个创新之处在于，对毕业生的RBs的计算或模拟是在毕业生收入分布的不同部分进行的。这使得学生贷款偿还义务的影响可以根据年龄和性别显示出整个毕业生收入分配的影响，这比以前的分析在毕业生收入分配方面专注于RBs是一个重大改进。
在七个采用tbrl进行分析的国家中，收入分配最低20%的毕业生的主要结果说明在图1使用过去十年不同的横截面数据集。结果显示了在贷款偿还期间的任何时间点，债务国的最大偿还负担，而不是平均水平，因为贷款偿还困难在发生时很重要。
图1(i)尽管各国的tbrl在贷款规模、还款期和利率方面存在很大差异，但研究一致表明，在不同的国家环境中，对于处于收入分布底层的毕业生来说，RBs可以说是过高了;(ii)在TBRL计划下，RBs可能极高。界定的低收入男性毕业生的最高RBs从日本的约30%到美国的98%不等;女性的比例从美国的98%到巴西、中国、日本、智利、韩国和哥伦比亚的100%以上不等。
虽然没有在图1在美国，在所有情况下(日本女性除外)，毕业后第一年的rbs最高，而此时毕业生的收入最低。(日本30岁出头女性的RBs非常高，这是女性婚后劳动参与率显著下降的结果。)
这些估计表明，抵押贷款类型的学生贷款计划与低收入年轻毕业生的非常高的RBs有关，特别是在还款的头几年，因此可能与消费困难的重大问题有关，而随之而来的大量潜在学生面临违约。当收入动态也被考虑在内时，过度的RB问题对学生群体的影响要比只关注一年的数据大得多[10]．
按收入分配贷款
如果设计得当，icl的基本好处是，这种安排避免了上述关于tbrl的问题。关键的是，RBs在设计上并不是icl的问题，因为法律规定了最大RBs。此外，对许多国家来说，收集国际化学品清单的行政费用非常小。
消费平滑
tbrl和ICLs之间的本质区别是，ICLs是在债务人有经济能力偿还时才收取的，这有助于保护一直收入较低的前学生。因此，与tbrl不同，ICL计划提供了一种形式的“违约保险”，因为债务人无需支付任何费用，除非他们的收入超过预先确定的水平。在超过第一个收入门槛后，ICL的还款上限为债务人年收入的一个固定而低的比例。例如，在澳大利亚、新西兰和英格兰/威尔士，icl的最高还款比例分别为10%、12%和9%[4]．
有效地，具有icl的低最大RBs提供了消费平滑，因为当收入较低时没有还款义务。随着毕业生收入的增加，他们用于偿还债务的收入比例也在增加。通过按收入偿还来消除还款困难和违约保护的相关优势，解决了潜在借款人在传统学生贷款方法中固有的根本问题。
更重要的一点是，在经济衰退时期，ICL的保护对借款人和政府都特别重要。也就是说，如果学生毕业时短期就业前景不佳，就像2008年至2013年许多国家的情况一样，在有tbrl的系统中，借款人将面临高违约率，政府将面临低还款率。ICL避免了这个问题，下面将进一步讨论Covid-19期间不同学生贷款表格的影响。
事务处理效率
icl的收集成本非常低，这个特性被称为“事务效率”。[7]．澳大利亚税务局估计，与icl相关的政府的征收成本不到年度收入的1%。澳大利亚的制度在征收方面似乎运作良好，在所得税制度的范围内，使用雇主扣缴税款征收ICL显然具有显著的交易效率。英格兰和威尔士ICLs的收集费用估计非常相似[11]．
之所以能达到这种效率，是因为征税机制只是建立在现有的全面个人所得税制度的基础上，本质上是合法的公共部门垄断。应该承认，与所有政府补贴贷款计划一样，需要一种系统来最大限度地减少债务人出国不还款的可能性。一种(可能非常无效的)方法是让其他国家的政府合作来收回债务。但是，正如新西兰首先建立的、澳大利亚现在采用的类似办法一样，可以设计一种替代制度，规定出国的债务人有法律义务偿还反映他们出国期间每年收入的债务数额。
关于受教育机会的一些经验观察
当高等教育制度首次在澳大利亚实施时，人们担心新的学费安排可能会将来自弱势背景的未来学生排除在外。重要的研究调查了高等教育制度对经济弱势群体的教育机会的影响，从澳大利亚的案例中得出的主要结论如下:(i)澳大利亚相对弱势群体即使在没有学费的情况下也不太可能上大学;引进高等教育教育制度与高等教育入学人数的整体增加有关;(iii) HECS与来自相对贫困家庭的未来学生的参与度增加有关(尽管这种增长对条件较好的学生来说略显明显，尤其是那些处于财富分配中间的学生)。
在英国，分析表明，引入ICL学费，再加上ICL的生活费用，导致学生人数大幅增加(因为每个学生的政府成本已经降低)，其中来自最贫困背景的学生的入学率增长最大，他们看到了上大学的前期支持大幅增加[12]，[13]．
Covid-19与学生贷款设计:ICL保险的重要性
还有一个问题与比较不同学生贷款方式的成本和收益有关，如果没有2019冠状病毒病(Covid-19)在2020年及以后造成的当代经济创伤，这一问题是不可能以如此重大的方式实现的。也就是说，尽管icl的部分动机是保护学生借款人免受个人经历的不利要求的影响，但它们也为在总体经济创伤时期(例如与Covid-19相关的时期)进入劳动力市场的整个借款人群体提供广泛的保险。
最基本的一点是，在21世纪20年代初完成大学学业的毕业生面临着一个相对不利的劳动力市场，就业机会更少，这将给那些患有tbrl的人带来特别的压力。因此，在这一时期偿还债务的难度大大增加，比2019冠状病毒病之前的预期要大得多。
此外，以往经济衰退的经验表明，当毕业生就业市场低迷时，毕业生找到工作的可能性会降低，而且他们将从事低于预期的薪酬职业。考虑到2020年及以后毕业的学生可能面临的经济低迷程度，这些对他们收入的影响可能至少需要5年，甚至10年的时间才能消失。
关于这个问题，最近对英国劳动力调查的数据进行了分析，以说明重大衰退对毕业生劳动力市场经验的可能影响[14]．这项研究的明确信息是，劳动力市场严重低迷的不利后果将持续很长一段时间，这意味着现在或在不久的将来进入劳动力市场的毕业生将在可预见的未来(可能长达五年或更长时间)成为Covid-19的受害者。
这方面的学生贷款问题是，如果新毕业生是TBRL债务人，他们将面临重大的贷款偿还压力和高于预期的违约概率。相比之下，有ICL债务的毕业生可以免受这种不利的紧急情况的影响，因为如果他们失业或收入较低，就不需要偿还债务。
icl作为高等教育政策:一个重要的警告和设计的作用
从行政管理的角度来看，ICL计划的引入是一件相对简单的事情。原因是收养国的公共部门具有强有力的法律框架、普遍和透明的所得税和(或)社会保险征收制度以及有效的偿还机制。最后一个问题涉及居民重要财务信息的计算机记录，唯一标识符的通用系统，以及最关键的，雇主扣缴个人收入的存在。
在这种情况下，识别和跟踪公民个体及其随时间和空间的收入并不复杂;此外，在现有的雇主预扣税征收机制上附加一项功能并不昂贵:根据收入的一定比例从前学生那里收取税款。然而，在发展中国家，ICL计划往往缺乏这些先决条件，可能需要找到折衷办法。一个相关的问题是，即使行政机制似乎已经到位，系统提供最新的收入信息也很重要，因为滞后可能意味着不适当的扣减[15]．
与TBRL相比，ICL管理的一个公认的困难是，对于前者，必须有一种有效的方法，随着时间的推移，准确确定前学生的实际收入。此外，引入国际刑事法院的基本要求显然是一个强有力的法律框架和有效的司法制度。事实上，从发达国家的角度来看，很难想象在这种情况下实施一个可行的方案;即便如此，这些行政先决条件通常是可行的。
最后一组要点涉及设计问题。世界各地的icl在一些关键的收集参数和其他政策特征方面有所不同，这意味着不存在单一的理想系统。下面的例子说明了其中的一些差异。处理利率的办法差别很大——匈牙利制度不提供利率补贴，而新西兰的安排名义利率为零，这意味着有很高的补贴。此外，第一收入水平和还款条件差别很大，大多数国家以涉及额外收入的边际税率征收债务，而澳大利亚的制度是按总收入的一定百分比征收债务。因此，英格兰和威尔士等国的未偿债务数额将远远高于澳大利亚;尽管在后者中，有证据表明，当过去第一次还款率为收入的4%时，在第一个还款门槛处出现了收入聚集，这意味着过去可能存在道德风险行为。在澳大利亚，随着收入的首次还款率恢复到1%，这个问题得到了解决。
这些管理和设计问题对ICL系统的潜在成功非常重要，至少在公共部门补贴方面是如此。然而，关键的一点仍然是:如果设计得当，icl是一种优于更传统的tbrl的学生贷款系统，主要是因为前者提供了针对困难和违约的保险。因此，在过去30年里，高等教育融资的国际转型已经朝着ICL模式迈出了明确的步伐，这不足为奇。
局限性和差距
icl和tbrl的比较分析仍然存在几个重要问题。首先，对个人与tbrl相关的违约成本的审查不足。这里的一个关键点是，拖欠学生贷款的人最终也会损害他们的整体信用声誉，这导致他们在试图获得非学生贷款时遇到困难，成本更高。同样，也缺乏与tbrl相关的公共部门成本相关的信息。这些费用由政府承担，因为所有未偿还债务都来自纳税人收入。此外，关于icl债务人的消费平滑价值的经验文献收集不足。最后，在一些发展中国家，公共部门行政结构可能没有能力有效地收集icl，这仍然是一个政策执行问题。
摘要和政策建议
在过去的30年里，采用icl来资助高等教育的趋势非常强劲。考虑到政策辩论和正在进行的研究结果，有不少国家效仿澳大利亚，在所得税或社会保障体系中使用雇主预扣税来收取或有债务，可能很快还会有更多国家效仿。学生贷款持续转变的根本原因包括缺乏针对消费困难和违约的tbrl保险。虽然国际信贷贷款提供了一种保险机制，以公平和有效地回收贷款，但许多发展中国家的体制环境需要侧重于提高行政能力。当这种情况发生时，毫无疑问，ICL的改革在世界范围内都是适用的。
致谢
作者们感谢几位匿名的推荐人和IZA劳工世界的编辑们为早期的草稿提供了许多有用的建议。这篇文章是基于与来自世界各地的许多同事共同研究的结果。布鲁斯查普曼希望感谢澳大利亚研究委员会(LP1 102200496)和澳大利亚国立大学商业与经济学院的财政援助。两位作者在此感谢esrc资助的IFS公共政策微观经济分析中心，以及HEFCE和esrc资助的UCL-IOE和牛津大学全球高等教育中心的资助。ES / M010082/1。所有的错误和遗漏是作者的责任。文章的第2版包含了一个新的数字，更新了研究，讨论了与经济停滞相关的大流行如何影响还款，并大幅更新了参考书目。
相互竞争的利益
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