电梯游说
社会救助项目旨在改善民生。然而，当符合条件的人未能参加时，这一目标就会受到损害。不参与的原因可能包括惰性、缺乏信息、耻辱、与申请和项目合规性相关的时间和“麻烦”，以及一些项目的非权利状态。不同项目参与程度的差异，以及随着时间的推移，表明接受率可以对政策变化做出积极和消极的反应。然而，有关机构显然有一些非常明确的方法可以提高接受率。
重要发现
优点
尽管参与一些社会援助项目存在许多有形和无形的障碍，但机构和组织可以采取一些策略来改善获得社会援助的机会。
更多的机会可以减少污名——当潜在客户看到其他人和更广泛的人群也在领取福利时，他们更有可能领取福利。这可以增强参与的效果。
简化项目规则的策略可以降低机构的管理成本。
缺点
一些提高参与率的战略，如外联活动和更方便的工作时间，有直接成本。
其他策略，如简化程序规则或不那么繁重的报告要求，可能会破坏程序的完整性。
增加援助项目的参与本身是昂贵的，因为将使用更多的福利。
我们缺乏关于具体的获取干预措施能在多大程度上改变人们的行为的信息，这使得成本效益比较变得困难。
作者的主要信息
许多弱势群体由于没有参加援助项目而失去了经济支持。这可能是因为接受福利的耻辱，也可能是因为繁琐的申请流程、令人困惑的规则、错误的信息和有辱人格的交付方式。机构可以通过提供提醒通知、默认选择加入和自动注册来克服惰性，降低这些障碍，提高参与度。他们还可以开展外展活动，以减少信息差距和污名化，并制定更简单的项目规则，减轻管理负担。
动机
社会援助项目有多种形式，包括直接现金转移、实物援助、服务提供和税收补贴。但他们也有一个共同的主要目标，那就是改善人民福祉。其中许多项目都是自愿提供的。虽然这是一个可能看起来方便的功能，但它也要求潜在的受惠者采取积极的步骤来申请福利，以及持续的步骤，以便继续领取福利。
如果该项目有经济状况调查或其他入学标准，申请人和现有受益人可能还必须提供额外信息，以确定他们的资格。虽然与注册和继续相关的行政步骤具有重要的目的，但它们也可能成为参与的障碍。社会援助项目的其他方面，比如参与可能会带来的耻辱，也会增加障碍。
这些障碍会降低合格人群的参与率。因此，这削弱了援助方案的基本福祉目标，并降低了其有效性。虽然有很多原因可以解释为什么人们可能会因为不领取福利而“把钱留在桌子上”，但研究人员和政策制定者也担心不参加福利的其他行为和无意的原因。
一种解释集中于简单的惯性，或“现状偏见”[1]．尽管潜在的受益者可能会认为这些项目是有帮助的，但他们会因为惰性或拖延而推迟采取注册所必需的积极步骤。另一种解释是，人们对这些项目、他们的个人资格、项目的好处以及实际申请程序缺乏足够的认识或信息[２]．除了这些考虑因素外，与申请和继续接受公共援助有关的时间、文书负担和不便也构成了降低参与率的成本[２]．其他解释则集中在社会和心理因素上。例如，接受公共福利可能被认为是污名化或有辱人格的，这将降低这些福利对潜在受益者的价值，并可能阻止他们申请[3]．
最后，即使人们申请援助并成功地通过了每一个行政障碍，如果项目资金耗尽，他们仍然可能得不到福利。有权利地位的项目保证所有有资格申请的人都能得到福利，但没有这种地位的项目可能会耗尽资金，这将使有需要的人和应该得到服务的人得不到服务。
正反两面的讨论
参与率可以改变，也确实会改变
由于种种原因，许多处于不利地位的人没有参加他们有资格参加的社会援助项目。这些原因可以是“战略性的”，在某种意义上，有一个与延迟福利接收或避免计划相关的长期原因。但它们也可能是项目本身某些特征的直接结果，比如繁琐的申请流程、令人困惑的规则或项目选择、错误的信息、不方便的官方政策和有辱人格的交付方式。此外，与招生和持续受益相关的繁重行政步骤，虽然有助于重要的规划目的，但也可能成为参与的障碍。
所有这些阻碍参与的障碍都可以通过适当的政策措施来解决，而且已经有相当数量的实证研究支持这些观察结果。
美国的参与率
最近几个大型美国社会援助计划的参与率(图1)差异很大[4]，［5］，[6]．大约只有三分之一的单亲家庭在经济上符合贫困家庭临时援助计划(TANF)的资格，这是美国针对有孩子的贫困家庭的最大现金援助计划，实际上参与了该计划。据估计，符合条件的家庭中有三分之二(约370万个家庭)没有参加。
此外，大约只有三分之二的残疾成年家庭在经济上符合补充保障收入(SSI)计划的资格，这是美国最大的残疾人经济状况调查现金援助计划。这使得大约三分之一(100万成年人)的人没有参与。此外，大约六分之五符合经济条件的家庭参加了美国最大的食品援助计划“补充营养援助计划”(SNAP)，而六分之一(380万家庭)没有参加。因此，根据该计划的不同，大约有六分之一到三分之二的符合资格的人(相当于数百万美国人)未能领取福利。
此外，2000年6月一项针对美国有资格但没有参加SNAP的家庭的调查发现，略超过一半的家庭错误地认为自己没有资格，这加强了前面讨论的“信息”解释。三分之一的家庭表示，即使他们符合条件，他们也不会申请。几乎所有家庭都认为SNAP不符合个人独立，许多家庭还提到了管理上的“麻烦”。
调查还发现，许多家庭已提出申请，但尚未完成申请。对其中一些家庭来说，与资格有关的情况发生了变化，但对许多其他家庭来说，行政上的麻烦和不便是重大影响因素[7]．
2011年，一项针对未能申请劳动所得税抵免(EITC)的低收入纳税申报家庭的调查同样发现，他们普遍缺乏对该计划的认识，对福利和资格普遍存在误解[8]．研究进一步表明，对于某些项目和某些人群来说，不参与的一些原因比其他原因更为突出。
英国的参与率
在包括英国在内的其他国家，参与社会救助(或“接受”)也是一个问题。
英国定期报告其主要现金转移计划的参与率，包括案件量和支出基础[9]．病例率表示估计参加的合格人员的百分比，而支出率表示估计领取的合格福利的百分比。收入支持计划和就业和支持津贴计划的估计接受率相对较高，这些计划主要惠及低收入劳动年龄人口，住房福利补贴的接受率也相对较高。然而，主要帮助处境不利的老年人的养老金信贷，以及理事会税收优惠和求职者津贴计划的接受率要低得多图2)．
英国的估计数字还显示出另一个普遍特征。有资格领取较高福利的人比有资格领取较低福利的人更有可能参加。这通常导致根据支出计算的接受率高于根据案件数量计算的接受率。来自其他经合组织国家的估计也显示出不同的接受率，以及非普遍参与。
社会科学家提出了许多理由来解释为什么人们不领取福利而“把钱留在桌子上”。有些行为可能是战略性的或有目的的，例如潜在的TANF受惠者避免参与“银行”福利，以违反计划的寿命限制，或者TANF管理员主动将客户从计划中转移出去[10]，[11]．
政策可以发挥作用
美国的TANF和SNAP计划提供了截然相反的例子(见《金融时报》)图3)．1996年，在符合经济条件和绝对符合条件的家庭中，参加TANF计划的比例为78.9%，而参加SNAP(当时提供的食品券不太方便，而且更具侮蔑性)的比例为65.1%。1996年立法对这两个项目都施加了许多限制，TANF和SNAP的参与率下降，到2001年达到相同的48%。此后，趋势出现了分歧。
TANF项目的参与率持续下降，直到2009年。自那以后，这一比例一直徘徊在三分之一左右，而SNAP的参与率普遍上升，2011年达到83.3%。在20世纪90年代中期的改革之后，TANF的限制性政策继续存在，2005年又采取了更多的限制性政策，这很可能导致了该计划参与率的下降。在SNAP项目中采取的众多包容政策也可能促进了该项目参与率的上升。
随着时间的推移，英国项目的参与率也发生了变化。近年来，收入支持、就业和支持津贴以及住房福利计划的领取人数呈下降趋势。养老金信贷的接受度呈上升趋势，理事会税收优惠和求职者津贴计划的接受度保持稳定(在早期下降之后)[9]．
观察和实验研究显示了具体的干预措施和政策如何影响使用率。例如，基于对SNAP办公室程序和潜在客户行为调查的仔细分析发现，外联工作提高了人们对资格的认识。同样的分析还发现，更方便的办公时间和对儿童友好的办公室等更低的行政负担，以及更少的有辱人格的行为，如积极的办公室主管态度和不按指纹的客户等，增加了人们完成申请的可能性[7]．
最近一项鼓励美国采用EITC的实验也很有趣，也很有意义。美国国税局(IRS)每年都会向那些似乎符合EITC资格但未能申请抵免的低收入纳税申报人发送自动提醒通知。在2006年至2009年期间，对这些克服惯性的适度“推动”的反应估计在41%至52%之间[8]．
2009年的一项实验向没有对第一组通知作出回应的家庭发送了额外的提醒通知，并随机改变通知的信息内容、复杂性和积极信息。仅仅是提供第二份后续通知，就有14%的家庭申请EITC。与设计更简单的通知一样，关于潜在利益的更好信息的通知提高了申请率。然而，带有“减少污名”信息的通知并不比普通通知更有效，这可能是由于EITC的总体积极印象[8]．
总而言之，自动通知实验证明了如何解决惯性、信息差距和文书工作负担的干预措施可以提高参与率。
病耻感的影响
一项涉及美国学校早餐计划的自然实验揭示了如何改变计划规定以减少耻辱。免费和减价的学校午餐通常是在所有学生都在食堂吃的时候，而免费和减价的学校早餐通常只在开学前提供。而且通常只能和其他符合条件的孩子一起吃。在这种环境下吃早餐，很可能会显示出一个学生来自贫困家庭，这实际上是对这顿饭的侮辱。
研究人员调查了在选定的低收入学校向所有学生免费提供早餐，而不是只向符合条件的孩子免费提供早餐时，学校参与早餐的情况的变化。正如预期的那样，新获得免费早餐的儿童的参与度有所增加，但一直有资格获得免费早餐的儿童的参与度也有所增加。食堂里有不同的孩子，而不是只有弱势儿童，似乎减少了这些食物的耻辱，并提高了参与度[12]．
合规成本
简化规则和简化项目资格，不仅可以降低潜在参与者的合规成本，还可以降低管理员的合规成本。更少、更简单的规则通常意味着需要检查和跟踪的问题更少。它们还可以使应用程序更短，处理速度更快。通过相关联的管理系统自动确定资格并进行监控也提供了类似的好处。这些流程有效地减少了客户或社会工作者必须输入的信息，并加快了处理速度。从简化、精简和自动化中节省的管理费用可以用来抵消增加参与的一些成本。
组合应用程序
当人们可能有资格参加多个项目时，可以通过综合申请程序和一站式中心和流程来增加参与率。如描述所示，组合申请允许人们用一份表格申请多个项目。
例如，美国几个州允许申请经济状况调查残疾补助的人使用相同的申请来获得SNAP的资格。一站式中心将这一理念进一步推进，允许人们在一个中心办公室和一次预约中申请他们可能有资格参加的所有项目，而不是让他们参加多个机构或参加多次预约。
同样，一站式职能也可以由熟练的社会工作者履行，他们在人们最初寻求帮助时对他们的需求进行全面评估，然后指导他们获得他们有资格获得的所有服务和福利。澳大利亚维多利亚州公共服务部目前正在测试这种类型的社会工作者方法。
改善项目访问的缺点
更多的项目访问也有它的缺点。其中最重要的是与增加使用福利和服务相关的成本。官僚主义和其他阻碍参与计划的障碍充当了定量配给的手段，即使它们是反复无常和不公平的。一个相关的问题是改善访问的行政努力的成本。外展活动、延长办公时间、儿童友好设施、社会工作者培训和提醒通知都有直接成本。
一个额外的关注点涉及到程序规则和策略的基本原理。社会援助项目通常不是向所有人提供的，而是仅限于特定的人群。例如，经济状况调查福利只针对低收入人群，而且往往随着人们收入或资源的增加而减少。一些项目有基于类别的资格规则，其中福利仅限于某些人群，如儿童，或特定情况，如怀孕、残疾或失业。
一般来说，任何有资格标准的社会援助计划都需要政策和程序来检查这些标准。在设计这些策略和过程时，管理员必须确保在程序过于繁琐时限制程序访问和程序过于宽松时降低程序完整性之间保持平衡。
局限性和差距
目前对项目占用率的理解存在一些空白，最重要的是问题的全部程度尚不清楚。参保人数的计算方法是用参保人数除以符合条件的家庭或人数。在大多数情况下，参与者的准确人数可以从项目的管理记录中获得。
然而，有关符合条件的人数的信息通常必须从其他来源获得，例如大规模调查。这些来源中的措施往往比行政系统中的措施更粗糙、更不完整、更不准确。例如，为了估计美国有多少人有资格参加SNAP，分析师需要每月提供有关家庭构成、收入来源和金额、金融和车辆资产以及参与其他经济状况调查项目的情况等方面的信息。数据源很少具有所有这些度量，或者具有正确的频率。更精确的资格评估还需要对血统、吸毒史和重罪史等特征进行测量，这些都可能限制资格。这些特征更不可能在调查中被记录下来。除了美国和英国，很少有国家系统地、定期地报告接受率。
另一个差距是，虽然在许多项目中发现了参与障碍的证据，但很难确定究竟存在哪些障碍以及障碍有多高。迄今为止的研究指出了障碍的存在，但没有指出其确切的大小或范围。与此相关，我们也缺乏对项目参与对障碍变化的响应性的估计。为了合理地评估程序规则中固有的权衡，这些估计是必要的。
摘要和政策建议
相当数量(在某些情况下是大多数)的潜在合格参与者未能享受社会援助项目的福利。有些人选择不参加是有合理原因的，例如，由于惯性、信息问题、行政麻烦、耻辱和资金限制等。
然而，这些原因在特定项目和特定人群中的确切作用和程度还不太清楚。在某种程度上，社会科学家和管理人员对这些障碍表示同情。然而，在另一个层面上，由于一些壁垒缺乏明确的价格标签，而另一些壁垒缺乏可量化的好处，他们多少不太关注。进一步的问题是，行政费用，无论是否必要，往往被视为浪费本身。
需要进一步的研究，并且迫切需要更好的项目访问数据。对于这一特定问题，研究具有双重目的，不仅可以确定获取的障碍，还可以提高对项目和接受的认识，并降低信息障碍。
然而，与此同时，政策制定者应该更加注意潜在的障碍。虽然目前还缺乏对人们对某些障碍的敏感性的精确估计，但可以对潜在的负担进行有根据的猜测——例如，通过在表单上输入一个条目的文书工作负担，并将其与它可能产生的粗略利益进行比较。与其采用“安全比遗憾好”的方法来添加程序规则，不如应用更中性的标准，以处理与简化相关的不确定性相同的方式来处理与额外复杂性相关的不确定性。
观察和实验研究显示了具体的干预措施和政策如何影响使用率。研究表明，更方便的办公时间和对儿童友好的办公室，更低的行政负担，以及更少的有辱人格的做法，如积极的办公室主管态度，而不是指纹客户，增加了人们完成申请的可能性[7]．
机构还可以通过提供提醒通知、默认选择加入和自动注册来克服惰性，降低障碍，提高参与度。他们还可以开展外展活动，以减少信息差距和污名化，并制定更简单的项目规则，减轻管理负担。
任何有资格标准的社会援助计划都需要政策和程序来检查这些标准。在设计这些策略和过程时，管理员必须在被抑制的程序访问(如果过程过于繁重)和降低的程序完整性(如果过程过于宽松)之间进行平衡。
此外，简化规则和简化项目资格，不仅可以降低潜在参与者的合规成本，还可以降低管理员的合规成本。通过相关联的管理系统自动确定资格并进行监控也提供了类似的好处。这些流程有效地减少了客户或社会工作者必须输入的信息，并加快了处理速度。从简化、精简和自动化中节省的管理费用可以用来抵消增加参与的一些成本。
更普遍地说，政策制定者和公众不仅需要对行政支出有合理的忍耐力，还需要对不适当和不合理的社会援助福利有小而合理的忍耐力。
致谢
作者感谢一位匿名的推荐人和IZA劳动世界的编辑们为早期的草稿提供了许多有用的建议。
相互竞争的利益
IZA劳动世界项目致力于IZA研究诚信指导原则．作者声明他遵守了这些原则。
©David Ribar