环境法规和商业决策

监管差异和灯柱下的观察

发达国家环境管制的一个未得到充分重视的方面是，管制办法对不同的污染媒介有很大不同。在美国，空气污染遵循自上而下的方法，由环境保护署(Environmental Protection Agency)为每种污染物制定总体国家环境空气质量标准，每个州的每个县都必须达到这些标准。国家机构必须制定国家实施计划，在“未达标”县(污染水平超过空气质量标准的县)实施更严格的规定。欧盟也采取了类似的做法，由欧盟委员会(European Commission)制定空气质量标准，各国必须制定计划，在任何未能达到标准的地区减少污染。

相比之下，美国的水污染管制采取自下而上的方式，而欧盟则采取自上而下的方式。在美国，每个向通航水域排放污水的工厂都需要获得许可证。国家监管机构制定了大部分用水许可证，要求每月报告排放情况。许可证往往遵循环境保护署(Environmental Protection Agency)的行业特定准则，但在水条件允许的情况下可能会更严格。欧盟的水监管更像空气监管，要求各国为每个流域制定管理计划。美国对有毒物质的担忧导致要求制造工厂在有毒物质释放清单中提供年度公开报告。

基于市场的监管方法，如可交易的许可，长期以来一直受到经济学家的青睐，因为它通过在污染者之间平衡减排的边际成本，提供了减少污染的有效分配。基于市场的方法也提供了监管强度的衡量标准，因为许可证价格反映了减少污染的边际成本。在美国，根据1990年《清洁空气法修正案》(Clean Air Act Amendments)进行的硫配额交易，合规成本低于预期，被普遍认为是成功的。近年来，人们提出了减少温室气体排放的可交易许可，其中最著名的是欧盟排放交易系统。

关于环境监管的经济影响的实证研究遵循了“从灯柱下看”的传统——关注最容易获得的数据。有关美国环境监管的数据远远超过其他国家的数据，这有助于解释为什么尽管存在一些限制，但如此多的研究都集中在美国。

县的地理位置很容易与经济数据联系起来，而那些不达标(“空气污染”)、应该面临更严格监管的县也很容易被识别出来。因此，针对美国县域空气法规的研究较多。对水污染的监管严格程度是以工厂为基础的，这使得数据的收集和分析更加困难，因此对水污染的研究要少得多。《有毒物质排放清单》为成千上万的制造工厂提供了容易获取的年度数据，但报告的排放与任何特定的监管计划之间往往没有明确的联系。

本文主要研究影响企业生产过程的环境法规。要求改变产品特性的法规，如提高机动车的燃油经济性要求，减少油漆的波动性，或禁止使用特定农药，当然会影响公司的决策，但这里没有讨论这些问题。

减少污染的成本和生产力的影响

衡量环境监管成本有三种基本方法:调查、工程研究和计量经济学分析。就美国制造业而言，由人口普查局在1973年至1994年之间每年进行一次的污染减排成本和支出(PACE)调查，在1994年之后(1999年和2005年)只偶尔进行一次，提供了关于空气、水和固体废物污染减排支出的资本投资和运营成本的详细信息。工程研究根据购买和操作遵守新环境标准所需设备的成本来预测新环境标准的成本。计量经济学分析可以衡量现有环境监管的成本，给出了生产成本的数据，(至关重要的是)测量了不同观察结果之间的差异，或被研究的工厂、公司、行业或经济体面临的监管程度的差异。每种方法都有其缺点。调查依赖受访者在减排和生产之间分配一些成本(例如，在对更清洁和更高效的新资本投资的情况下)。工程分析依赖于预测方法，不考虑减排技术的改进。如果计量有误差或遗漏了关键变量，计量分析就会产生偏差。这篇综述的重点是计量经济学方法，但在可能的情况下，将这些结果与其他方法进行比较是很重要的。

关于环境法规对企业影响的最早分析，很多都集中在对生产率的影响上，生产率被定义为每单位投入的产出。有许多不同的生产力衡量方法，不同的投入的定义不同。全要素生产率包括工厂的所有投入(劳动力、资本和材料);其他诸如劳动生产率(每个工人小时的产出)等指标使用单一的投入。当产出增长快于投入时，生产率就会增长。花钱治理污染增加了可衡量的投入，但由此带来的环境质量改善不计入产出。因此，工厂的测量生产率下降。生产率的降低应大致相当于减少污染的费用在总费用中所占的份额。在其他条件相同的情况下，如果一家公司的污染减排成本占其总成本的2%，那么其可衡量的生产率水平就会低2%。计量经济学分析可以测试减排成本和生产率之间的关系是否大于或小于此值，从而隐含地测试报告的减排成本是否夸大或低估了真实的减排成本。

上世纪70年代，政府监管的扩张恰逢美国制造业生产率增长放缓，这引发了人们的猜测:监管是生产率放缓的原因之一。这种明显的关系促使人们开展了一系列研究项目，研究环境监管对生产率的影响，其中许多项目使用了美国污染减少与控制支出(PACE)调查。

早期使用经济范围数据的研究发现，减少污染的成本解释了一小部分(可能是五分之一)的生产率放缓。一项研究利用行业层面的数据发现，上世纪70年代，污染减排成本较高的行业的生产率下降幅度更大[２]．使用工厂层面的数据，另一项研究发现，对造纸厂和钢铁厂的生产率(暗示低报成本)有很大影响，但对炼油厂没有影响，尽管当包括特定工厂的固定效应时，这些影响要小得多[3]．一项研究发现，使用不同的固定效应模型，减排成本对生产率的影响不那么显著[4]．另一项关于造纸厂的研究发现，这对生产力有很大的影响，但在工厂之间存在显著的差异——采用制浆工艺的造纸厂对减排成本明显更敏感，而最近翻修过的造纸厂对减排成本的敏感程度明显较低［5］．最近，一项研究根据PACE调查数据创建了一个县年减排成本指数，并发现对普通制造工厂来说，更高的污染减排成本对生产率没有统计上的显著影响[6]．

在其他国家，有关污染减排成本对生产率影响的研究似乎发现，其影响要小于美国。一项对德国10个行业的分析发现，各行业对生产率的影响存在显著差异，但生产率增长的估计降幅相对较小[7]．

使用监管措施而不是报告的减少污染成本的生产率分析发现了不同的结果。洛杉矶地区的炼油厂面临着极其严格的空气污染法规，在对这些炼油厂的调查中，没有发现监管加强导致生产率下降的证据[8]．(回想一下，石油行业似乎对削减成本也不那么敏感[3])。一项针对污染状况发生变化的美国县的研究发现，当该县的污染状况未达到达标时，污染工厂的生产率会显著降低，因此面临更严格的监管[9]．

选址和投资决策

除了考察环境监管对生产率的直接成本外，经济学家还研究了企业如何应对监管驱动的成本差异。这方面的大部分研究都考察了工厂选址的决定。在选址新工厂时，追求利润最大化的企业除了考虑要素价格和可获得性之外，还应考虑许多因素，例如法规遵从成本。如果更严格的环境法规使企业不愿在某个司法管辖区落户，政客们可能会削弱法规以吸引新工厂。当一种污染物造成的损害被广泛分散(或者可以通过在边境附近设立工厂来将其转移到邻近的司法管辖区)时，这种在环境严格程度上的“逐底竞争”的可能性尤其大。如果一种污染物的损害比新工厂带来的好处更集中在当地，就可能产生相反的效果，政治家们会通过实施越来越严格的监管来表现出“争先”或“不要在我的后院”的偏见。

在美国，建立联邦环境标准的最初理由之一是避免各州因竞争原因而放松环境标准。《清洁空气法》的修正案，如《新污染源性能标准》和《防止严重恶化》，增加了对空气清洁地区(达标县)新工厂的监管严格程度，以避免激励工厂从监管更严格的污染地区(未达标县)搬迁到那里。研究表明，国会对这些项目的投票较少受到政客的环保立场的影响，更多的是受到选民的经济利益的影响:新法规的主要受益者是东部的工业企业和煤矿企业，否则，与获得新工厂的县相比，它们将处于竞争劣势。

考虑到数据可用性和美国监管的联邦性质(允许各州和县在严格程度上存在可衡量的差异)，大多数关于工厂选址决策的研究都使用了美国制造业数据。与各国之间的差异相比，美国国内的监管成本差异可能较小，但在要素价格和可获得性方面的潜在混淆性差异也可能较小。

一项研究调查了每个县开设的臭氧产生制造业新工厂的数量，发现在未能达到臭氧标准的县，新工厂的数量大幅下降(26% - 45%)[10]．大型多厂企业比单厂企业反应更快，这表明大型企业更好地管理了监管过程。在未达到目标的县，现有的植物存活时间更长，而新植物最初更大，但生长速度更慢，这与面临更严格的工厂扩张监管相一致。该条例的总体影响是将臭氧污染从最初的高臭氧县扩散到最初的低臭氧县。在人口密集地区减少臭氧峰值暴露可能是有益的，但在其他地方增加臭氧显然是该规定意想不到的后果。

20世纪90年代初，在欧洲各国工业区位的比较中也发现了类似的结果[11]．每个国家生产的每个行业所占的份额与该国环境法规的严格程度和该行业的污染强度有关，并控制了可能影响位置的其他因素。正如预期的那样，不那么严格的国家对污染更大的工业更有吸引力，尽管这种影响只对所研究的污染最严重的工业——工业化学品——有显著影响。

环境监管也会影响企业的投资决策。面临更严格监管的工厂可能利润更低，导致多工厂公司将生产(和投资)转移到其他工厂，如果合规成本特别高，或者行业正在衰退，一些工厂无论如何都需要关闭，可能会关闭面临高监管的工厂。法规还可能要求在减排设备上进行大量资本投资，如果公司遵循跨工厂分配资本支出的经验法则，例如为每个工厂制定预先设定的资本预算，则减少了用于生产资本投资的可用融资。在造纸厂的生产资本投资被减排设备的资本投资所挤占，在多厂公司的工厂中，减排资本成本高的工厂获得的生产资本投资明显较少[12]．

环境法规也会影响生产技术的选择。如果不同的技术对环境的影响不同，企业应该在面临更严格监管的工厂选择更清洁(想必也更昂贵)的技术。造纸有多种生产技术，因此工厂可以根据监管环境调整其生产技术决策。法规更严格的州的新造纸厂倾向于选择低污染技术，而空气和水污染混合情况不同的州的造纸厂在技术选择上对空气和水污染的相对严格监管做出反应[12]．仅仅是一项法规的存在就可能改变现有的生产技术，为开发更清洁的方法提供动力。在某些情况下，“技术强制”法规实施了严格得不可思议的污染减排(现有技术无法满足)，预期研究将在标准生效之前产生能够实现这些减排的技术。

减少污染的好处

虽然与环境管制有关的费用很大，但现有的最佳资料表明，总的好处远远超过了费用。好处表现在减少疾病和死亡，以及生态系统服务，如提高能见度和更好的娱乐用水质量。用金钱来表达这些好处需要各种各样的假设。例如，“统计生命价值”的计算来自于工人在有风险的工作和安全的工作之间的选择。统计生命的价值是一群工人接受一份平均每年有一人死亡概率的高风险工作所需的工资增长。如果在工作中死亡的概率是千分之一，那么一条生命的价值就是1000名工人的额外工资。假设每个工人需要5000美元来接受更高的风险，那么总成本是500万美元(5000 × 1000美元)——统计上的一条生命的价值。如果工人们每人只需要500美元就可以接受这种风险，那么一条统计生命的价值就只有50万美元。计算这个值可以让我们用金钱来表达拯救的生命(收益)，以便与成本进行比较。很明显，空气污染的减少占了这些好处的绝大部分，其中大部分好处来自于环境细颗粒物浓度降低导致的死亡率降低。

一项对美国空气和水污染环境监管的收益和成本的系统研究发现，最大的收益来自减少工业点源的颗粒物排放，其收益是成本的数倍[13]．一段时间以来的一系列流行病学研究证实了颗粒物对死亡率的巨大影响。美国环境保护署最近(2011年)对1990年《清洁空气法修正案》相关收益和成本的评估估计，到2020年，颗粒物排放的减少将导致每年减少23万人死亡，提供预测的2万亿美元年度收益的85%，远远超过预测的650亿美元年度成本［1］．在这种情况下，收益和成本之间的差距如此之大，以至于不太可能通过对测量方法进行任何合理的调整来扭转这一差距，尽管避免的死亡往往发生在有其他健康问题的老年人中，而用于计算收益的统计生命的价值来自于年轻人在安全与有风险的工作之间做出的选择。

虽然发达国家的大多数人接触空气和水污染的程度相对较低，但许多发展中国家的人民面临的空气和水污染水平要高得多，这意味着减少污染对健康的益处可能更大。世界卫生组织估计，暴露在空气污染中导致370万人过早死亡，主要发生在发展中国家。每年过早死亡的估计中国的空气污染仅这一项就从35万到120万不等。同样，在发达国家，减少水污染对健康的益处是有限的，因为发达国家的饮用水质量已经很高，卫生条件也很好，但在发展中国家，减少水污染对健康的益处可能要大得多，因为发展中国家的清洁饮用水和卫生条件很差。

虽然有强有力的证据表明，总体环境法规的效益大于成本，但这一结论并不一定适用于个别法规。如前所述，美国绝大多数的污染减排效益都与细颗粒物的减少有关。一项对美国环境监管的收益和成本的系统研究得出结论，对移动污染源(产生的颗粒物污染很少)进行空气污染控制的成本可能大于收益，就像大多数水污染控制一样，只有少数高度污染的水体例外[13]．即使是减少颗粒物污染的新规定也不一定能通过效益成本测试。这些好处必须在边际上进行评估，只考虑新规定所带来的颗粒物增量减少，而不考虑以前的规定所带来的巨大好处。