儿童保育政策能增加孕产妇就业吗?

女性就业的理论途径

理论表明，母亲们在工作和使用有偿托儿服务或不工作和全职照顾孩子之间做出选择。在家呆一小时所放弃的收入是母亲的小时工资率(或不工作时放弃的收入)减去在家庭以外购买的正式护理的小时价格。因此，收入较高的母亲将倾向于工作并购买正规托儿服务，而收入较低的母亲将相应地承担较高的托儿费用，或对家庭托儿服务有强烈偏好的母亲将更有可能选择在家。

以托儿补贴为形式的家庭政策可能会影响产妇的劳动力供应。这些政策的理论预测是模糊的。例如，考虑引入儿童保育补贴，以减少母亲支付的费用。扣除育儿费用后，她的净工资将增加。在这种情况下，对于决定不工作的母亲来说，补贴将代表她留在家里放弃的另一种形式的收入(除了她放弃的工资)。在这种新情况下，如果一位母亲决定就业，她将比没有补贴时带回家更多的钱。因此，理论预测，补贴应该鼓励女性进入劳动力市场，从而提高母亲的参与率。

然而，这里有一个问题，因为对已经就业的女性工作小时数的潜在影响是未知的。对于全职工作的母亲来说，补贴有纯粹的收入效应。因此，如果这些妇女决定减少工作以应对补贴，补贴将确保她们仍能带回家同样数量的钱。因此，一些女性可能希望工作时间更短，这与政策目标相抵消。

对于那些在没有补贴的情况下只工作几个小时的妇女来说，不确定她们是会用补贴来代替她们的工作时数而减少工作，还是会为了额外的经济收益而工作更多的时间。类似地，增加托儿名额或一个新的公共项目，允许免费接触幼儿，可以被视为额外的(实物)护理，有同样明确和不明确的预测。

根据经验，我们对儿童保育对孕产妇就业的影响有什么了解?

关于托儿服务与孕产妇劳动参与率关系的实证文献较多，主要分为两部分:一是评估增加托儿服务补贴的劳动力供给效应;另一个分析了增加插槽数量或给予特定群体的普遍入学机会的劳动力供给效应。有时，这两项政策之间的区别是微妙的，因为普及教育意味着所有符合年龄标准的儿童都可以免费育儿。

许多国家补贴(主要是私人)托儿费用，以帮助父母，尤其是母亲，在生完孩子后重返工作岗位。补贴有多种形式，比如向父母退款，直接向提供者付款(减少父母的成本)，或者为托儿费用提供税收补贴。补贴可能因家庭类型、父母就业状况、家庭收入和所使用的服务类型(如日托中心、家庭日托)而有所不同。然而，补贴通常与插槽的可用性无关。

图2以下是经合组织(OECD)对2014年选定国家全职照顾两岁儿童的平均托儿费占平均工资的估计。报告显示，全职护理的平均成本超过平均家庭收入的27%，不同国家的差异很大(瑞典和芬兰低于平均收入的10%，荷兰和英国高于平均收入的50%)。一般来说，育儿补贴是提供给工作的单亲家庭和双职工家庭的，但工作的单亲家庭的补贴更高，主要是因为这一弱势群体是目标群体。

早期的研究考察了儿童保育补贴对女性劳动力供给的影响。调查结果从没有影响的估计到显著的负面影响，后者意味着当护理成本降低时，孕产妇就业增加。然而，数据来源和样本组成的差异(例如年龄、教育程度、婚姻状况)似乎不能解释估计值的差异。相反，在这些研究中可以发现两个主要问题:(1)儿童保育的获取和成本与母亲的工作选择和护理安排类型直接相关，(2)非正式护理的可用性和成本通常未被观察到。当正式托儿补贴出台时，孩子在非正式托儿的母亲可能会选择改变她们的安排，接受补贴。如果没有适当地考虑到非正式护理，忽视了正式和非正式护理之间的替代，那么对孕产妇就业的估计成本影响就不能反映这些成本的真实影响。

由于数据中往往没有观察到儿童保育的成本，大多数研究使用样本家庭支付托儿费用的平均成本来预测所有家庭可能支付的费用。但是，这种方法需要确定影响儿童保育费用但不直接影响妇女劳动参与率的其他因素。因此，研究人员通常使用当地托儿成本和托儿工作者的平均工资作为不同地理位置的差异因素，但这应该不会对整体女性劳动力供应产生直接影响。然而，如果这些因素与当地女性劳动力参与率和普遍工资相关，那么使用这些因素可能会有问题，因为它们可能直接影响劳动力供应决策。如果在一个特定地区，托儿工作者的工资高于平均工资，那么托儿费用也会高于平均工资。这些较高的费用将使该区域的一些妇女不愿就业和获得这些服务。

近年来，一些研究通过利用补贴金额的变化和不同时间和不同地区的插槽可用性来克服这一问题。这些政策变化使研究人员能够观察到它们对劳动力供给的影响。一些研究发现，补贴改革对瑞典劳动力供给的影响相当小[1]、挪威[２]，[3]、法国[4]，以及荷兰［5］．然而，其他研究发现，加拿大引入的托儿补贴改革对劳动力供给产生了显著影响[６]，[7]，以及美国[8]．

2002年，瑞典出台了托儿费上限，这意味着市政当局向父母收取的费用受到限制。然而，由于改革，护理费用大幅降低，实际上对女性劳动力供应没有任何影响[1]．

挪威1975年推行的一项改革包括大规模扩大对3至6岁儿童的儿童保育补贴，但对孕产妇就业率的影响微不足道[２]．另一项研究考察了20世纪90年代挪威各城市托儿费用的差异，一些城市对所有收入群体适用单一费用，而另一些城市的费用则取决于家庭收入。这项研究也揭示了补贴对父母劳动力供给的低影响[3]．

最近，法国在2004年引入了一项改革，增加了对有三岁以下孩子的家庭的补贴，这导致他们在儿童保育方面的支出减少了50%。这项补贴导致使用补贴托儿服务的家庭比例大幅增加，但只导致女性劳动力供应非常有限的增加。这表明，补贴导致了使用非正式护理安排向正式护理安排的转变[4]．

2005年，荷兰引入了一项复杂的改革，将符合条件的12岁以下儿童的正式托儿费降低了50%，扩大了对一些非正式托儿安排的补贴，并将托儿方面的公共支出增加了三倍。这一改革导致女性劳动力供应相对小幅增加，女性每周平均工作时数持续增加。在这种情况下，全职工作或每周工作很长时间的母亲似乎受益于补贴，补贴的正式护理只是“排挤”了非正式护理［5］．

在补贴对女性劳动力供应影响有限的问题上，加拿大是个例外。魁北克在1997年推出了一项改革，为所有4岁以下的儿童提供托儿名额，每个孩子每天父母需支付5加元。这一补贴增加了儿童保育的使用和服务时间，并增加了女性劳动力的供给。有趣的是，儿童保育使用的增加是产妇劳动力供应增加的两倍，这表明补贴排挤了非正式安排[６]．改革对产妇劳动力供给的积极影响也会随着孩子年龄的增长而长期持续，尤其是对于受过高等教育的母亲[7]．

在对20世纪80年代5岁儿童的观察中，美国公立幼儿园的提供也被证明对孕产妇劳动力供应有积极影响。有证据表明，单身母亲和已婚母亲的产妇劳动力供应增加了6 - 24%。在实施这一方案后，妇女的工作时数也产生了积极的影响[8]．

所分析人口的差异、改革的时机、当地劳动力市场状况以及正式和非正式护理之间的可替代程度可能解释了各国不同的发现。特别是在女性劳动力参与率非常高或儿童保育补贴很高的国家，进一步降低儿童保育成本的效果很小或没有效果，原因很简单，政策的余地在进一步增加劳动力供应方面是有限的[1]，[3]，[4]，［5］．然而，在只有就业的单亲父母或双职工夫妇才有资格获得补贴的国家，劳动力供给效应相对较大［5］，而不是工人和非工人[1]，[２]．因此，政策改革的影响在很大程度上受到目标人口和现有劳动力市场条件(如就业、工资、就业保护)的影响。此外，对一些国家来说，发达的福利制度可能解释了劳动力供给反应的微不足道;当母亲们可以依赖福利时，这就抑制了她们工作的动力[1]，[２]．

当对增加托儿补贴的反应导致使用大幅增加，但对女性劳动力供应的影响很小时，这表明正式的托儿服务已经取代了其他(很可能是非正式的)安排[4]，［5］．对政府来说，产妇劳动参与率的有限增长意味着，这些政策变化的净成本似乎过高，无法长期持续。从公共支出的角度来看，改革的成本远远超过了改革带来的新劳动力市场参与的收益。这是因为补贴通常支付给已经有工作的母亲，她们只是改变了自己喜欢的护理安排［5］．在其他情况下，儿童保育补贴对儿童保育的正式使用没有任何影响[3]．这与缺少可用插槽的情况是兼容的。因此，补贴只会增加家庭的净可支配收入。

扩大托儿服务的普及带来了喜忧参半的结果

政府可以通过增加托儿名额的数量或允许一定年龄范围内的儿童普遍获得托儿服务，来帮助家庭协调家庭和工作责任。根据现有的劳动力市场条件、制度背景和托儿特征，扩大托儿服务对各国女性劳动力供应有不同的影响。

从上世纪60年代中期到70年代末，美国进行了一项政策实验，增加了5岁儿童托儿名额的供应，但对已婚母亲的劳动力供应没有任何影响。此外，有5岁或5岁以下孩子的单身母亲似乎对政策干预没有反应，但没有5岁以下孩子的单身母亲却有反应[9]．

美国2000年的人口普查数据显示，只有5岁孩子的单身母亲没有额外的孩子，就业才会增加。然而，在其他年龄段有孩子的母亲中，没有发现劳动力供给的影响[10]．

上世纪90年代，阿根廷实施了一项大规模的学前设施建设计划，以支持3至5岁儿童的托儿入学，并提高孕产妇的劳动参与率。该计划在社区层面提供免费的公共教育，这可以被视为一种隐性补贴。它对学前教育参与和产妇就业产生了很大的积极影响[11]．

20世纪90年代，西班牙还为三岁儿童引入了普遍的全日制学前教育。实施时间在全国各州之间存在一些差异。这项改革对母亲就业产生了一些影响:每增加10个参加公共托儿服务的儿童，就有两名母亲就业，政策干预对母亲继续积极就业产生了长期影响。更重要的是，在这种情况下，有证据表明，普及学前教育并没有挤掉非正式的照顾[12]．

法国在20世纪90年代中期引入了一项独特的托儿政策，这使得评估允许两岁和三岁儿童进入公立学校对产妇劳动力供应的影响成为可能。研究发现，早上学对单亲母亲有显著的就业影响，但对双亲家庭没有影响。然而，与三岁孩子的母亲相比，两岁孩子的母亲接受学前教育的估计影响要小得多。这在很大程度上是意料之中的，因为非工作母亲的家庭福利资格在孩子满三岁时到期[13]．

就托儿补贴而言，各国政策对孕产妇劳动力供应影响的差异可能是由于近年来，特别是在女性劳动力参与率高或女性工作时间长的国家，母亲对激励措施(补贴和/或可获得性)的反应较低。女性越来越以事业为导向，或者工作时间越来越长。对这些妇女来说，补贴/免费获得公共资助的托儿服务只对收入有影响，而对托儿政策同时具有价格和收入影响的(不太以事业为导向的)母亲的数量随着时间的推移而减少。

虽然育儿质量很重要，但信息很难获得

育儿的某些方面很容易量化，比如价格或可用插槽的数量。其他方面对母亲的就业决定同样重要，但更难观察，如儿童保育质量。高质量的服务可能有利于母亲的使用，反过来也会鼓励母亲去工作。一个中心的低质量的护理，即使以降低(补贴)的成本，也会阻碍它的使用。因此，如果护理质量较低，降低儿童保育成本或增加儿童保育可用性的政策可能不会增加女性劳动力供应。

不幸的是，关于质量的信息有限。质量的某些方面是可以观察和容易衡量的，例如工作人员/儿童比例、小组规模、托儿工作者的教育程度、书籍、每个儿童的空间以及适合儿童的环境。其他方面则比较难以衡量，如教师和员工的能力，以及儿童保育提供者的动机和精力。

有一些证据表明，父母要么无法正确判断托儿服务的质量，因此不愿意为高质量的服务付费，要么他们不重视高质量的托儿服务。即使修改了最容易观察到的质量指标之一，即工作人员/儿童比例，家长似乎也没有反应。