电梯游说
随着中学毕业生人数的增加，许多发展中国家要么扩大公立和私立大学的供应，要么面临这样做的压力。然而，有几个因素表明需要谨慎，包括疲软的就业市场、低质量的大学课程以及工作-教育不匹配。在这种背景下，更多的大学毕业生可能会加剧失业、就业不足和专业人员的过度教育。然而，政府应该监管大学课程的数量还是质量，取决于每个国家因素的具体组合。
重要发现
优点
调节大学毕业生的数量和质量，可以减少过度教育和专业不充分就业的可能性。
阻止公立和私立大学的盲目增长，可以避免大学质量信息不对称导致资源浪费在低回报投资上。
调节大学的数量和质量将为学生提供有关大学质量和毕业生就业能力的信息，以便对人力资本的长期投资做出更好的决策。
缺点
限制大学生数量的增长可能会限制经济中人力资本存量的改善。
限制大学生数量的增长会降低经济和生产力增长的潜力。
对高等教育市场的干预可能会阻碍人口中年轻成员的经济和社会向上流动。
影响大学毕业生数量和质量的规定可能难以在体制能力薄弱的国家执行。
作者的主要信息
发展中国家大学毕业生的迅速增加可能会加剧专业人员的过度教育和就业不足。为了减少大学质量的巨大差异和普遍的信息不对称，一些监管似乎是必要的。选项包括提供就业能力信息(按机构和职业)，强制质量保证和许可。考虑到大多数发展中国家市场需求的快速变化和执行能力薄弱，职业配额、暂停扩张和其他极端形式的数量控制都是不可取的。
动机
关于高等教育投资的正确水平有相反的观点。一方面，支持增加投资的人声称，人力资本短缺正在降低各国在依赖熟练劳动力的领域的比较优势。另一方面，反对者认为，对高等教育的投资太高，而教育的劳动力市场回报太低。
为了应对越来越多的高中毕业生对大学教育日益增长的需求，许多发展中国家已经解除了对大学市场的管制。他们允许私人盈利和非营利机构进入市场，大量增加了高等教育的供给，却没有确定这种供给热潮是否导致了专业人士的高就业率。具有较强的管理和执行机构的国家采取的较为谨慎的办法是为新的私立和公立大学颁发许可证规定最低标准，并通过强制性或自愿性认证机制促进质量保证。
在提供关于特定机构和特定领域毕业生在劳动力市场上的表现的可靠信息的效率和公平效益方面，人们达成了更多的共识。这些信息可以减少那些正在进行与高等教育相关的长期职业决策的学生面临的信息不对称。同样重要的是，尽管这里没有讨论，政府在资助高等教育方面的作用。
正反两面的讨论
从1999年到2013年，发展中国家高等教育(大学和其他高等教育项目)的毛入学率增加了一倍多，从12%左右上升到26% (图1)．包括撒哈拉以南非洲在内的几乎所有发展中国家区域都出现了这一翻倍趋势，尽管这些地区的起点低得多。只有高加索、中亚和北非的增长率较低。从更长远的角度来看，20世纪70年代与前20年相比，发展中国家的技能升级过程在过去20年里加速了插图)．
发展中国家高等教育的蓬勃发展有两个主要的结构性原因。首先，所有地区的高中入学率和毕业率都在上升，扩大了潜在的高等教育生源。其次，近几十年人均收入的增长也预示着对高等教育的需求将会增加。
大学毕业生数量增加的潜在后果
从理论上讲，如果对技术工人的需求增长跟不上大学毕业生供应的增长，相对工资就会下降(经济学家称之为大学溢价下降或教育回报下降)，然后失业，就业不足，教育过度(从事比自己受教育程度低的工作)上升。如果大量大学毕业生达不到劳动力市场所要求的质量标准和技能，职业-教育不匹配也会出现。
高等教育回报下降?美国的辩论
在美国，关于过度教育的争论始于上世纪70年代，当时一项研究警告称，在大学完成率急剧上升之后，高等教育的回报正在下降［1］．其他研究通过加入额外几年的观察来缓和这种最初的悲观情绪。利用更多的证据，研究发现，在20世纪70年代到21世纪头十年之间，大学教育的回报有所增加，这可能是因为信息革命和偏重技能的技术变革导致对合格工人的需求增加[２]．
更正式地说，相对工资的权威模型被开发出来，以解释大学溢价的几个近期趋势。主要结果表明，从20世纪80年代到21世纪头十年，熟练劳动力和非熟练劳动力之间的差距呈线性增加[3]．
今天，争论仍在继续。一方声称大学毕业生短缺。从这个角度来看，供应未能跟上不断增长的需求，导致估计有近2000万劳动力缺口[4]．因此，大学教育的回报和收入不平等急剧增加。这一立场基于三个主要论点。大学毕业生的增加放大了技术创新和经济增长。随着大学教育溢价的上升，对技术工人的供应跟不上不断增长的需求。大学毕业生的比例增加了社会的公平。
另一方则认为大学毕业生供大于求。一项研究显示，供过于求的比例为48%，其中500万毕业生最终未充分就业［5］．越来越多的发展中国家的证据表明，由于教育质量的巨大差异、信息不对称和毕业生的就业能力，大学教育的高平均回报可以与相当大比例的专业不充分就业共存。
发展中国家的大学教育回报是高还是低?
一项全球研究对教育回报的实证文献做出了重要贡献，该研究发现，20世纪80年代的教育回报呈u型模式，小学教育的平均回报率为15-18%，中学教育为11-13%，大学教育为12-20%[6]．在2000年代对发展中国家地区的这些调查结果进行更新后发现，小学额外教育的平均私人回报率为12%，中学为5.9%，高等教育为15% (图2)．在非洲，多读一年大学的回报高达21%，南亚为17.3%，拉丁美洲为15.9%。对亚洲和拉丁美洲8个发展中国家的趋势进行比较后发现，在20世纪70年代至90年代初期间，这些国家的大学生工资溢价都有所增加[7]．然而，一些拉丁美洲国家的最新证据显示，在本世纪头十年，大学溢价有所下降[8]．
关于过度教育的实证文献
另一类文献来自对标准收入函数的实证修正，雅各布•明瑟(Jacob Mincer)在20世纪60年代提出了这一理论，用来解释基于教育和工作经验的工人工资。这一修改允许计算特定工作所需教育年数的不同回报，以及受教育过多或教育不足年数的回报[9]．这一规范也可以用来测试标准的贝克尔-舒尔茨人力资本理论，在该理论中，无论具体的工作是什么，额外一年的教育都可以提高生产率和收入，或者另一种由工作给出的固定生产率的瑟罗理论，该理论只会导致完成工作所需的教育年限的货币补偿(过度教育和教育不足的回报不应该与零有显著差异)。
世界各地受教育程度过高的工人数量的估计是基于他们所从事的工作所需受教育年限的确定。一些调查直接询问工人对工作所需受教育年数的看法，另一些调查依赖于对特定工作所需能力的分析，还有一些调查将所需受教育年数定义为工人在特定工作中实际受教育年数的平均值或中位数。在这三种方式中任何一种被认为是必要的年数明显超过(超过一个标准差差)都被认为是过度教育。
虽然过度教育的一般概念包括各级教育中受过过度教育的工人，但它通常指的是高等教育，因此主要涉及专业人员就业不足。对世界各地教育过度程度按十年进行的估计表明，在20世纪70年代至90年代期间，劳动力中受教育过度的比例大幅下降，但在21世纪初，这一趋势发生了逆转(图3）[２]．目前的过度教育水平与大约40年前的水平几乎相同。
与上世纪90年代初美国的情况有关，对这一现象的一种可能解释是，过度教育是一些职业的过渡阶段，这些职业需要在工作中额外学习(人力资本形成)。研究发现，受教育程度高的员工比其他员工更年轻，接受的在职培训也更少[10]．这些研究认为，过度教育可以被理解为学校教育和人力资本其他组成部分之间的一种权衡。然而，纵向数据往往表明，长期来看，过度教育在几种类型的工人中持续存在。
许多研究估算了发达国家和发展中国家过度教育的具体回报。最近的一项评估发现，必需教育的平均回报率在8%左右，而过度教育的平均回报率只有这个数字的一半图3）[２]．这些结果支持了一个稍微修改过的人力资本故事版本，一些 过度教育的回报，尽管低于 特定工作所需的教育年限的回报。尽管如此，该综述得出结论，这些结果不能被认为是因果关系，因为尚未解决的计量经济学限制-测量误差和偏见源于一些重要变量的疏忽。在调查的大多数文献中，这两个问题都没有得到令人满意的解决。
文献对过度教育的低回报提出了几种解释，包括人力资本其他组成部分存量不足的补偿，如新劳动力参与者在工作证书方面的培训和能力投资，以及稀缺专业职位的过度供应。令人惊讶的是，这篇文献中没有提到发展中国家过度教育和就业不足的低回报的另外两个可能的解释:教育质量的差异和工作-教育不匹配。秘鲁最近的一项研究确实考虑了教育质量，得出的结论是，教育质量是受过度教育概率的最重要决定因素。
最近一项使用意大利数据的研究还发现，教育质量在很大程度上决定了过度教育。拥有一所高质量的研究型大学的学位，大大降低了受教育过度的可能性。这一发现与一个理论模型是一致的，在这个模型中，低能力的人用教育来表明他们不具备的能力特征。他们进入低质量的大学，是为了传递一个扭曲的信号，显示他们的生产力[11]．
高等教育对经济增长的影响
有两种方法可以解释知识对增长的影响。一种是基于生产力与收入关系的传统理论。第二种解释基于内生增长理论(经济增长源于对人力资本、创新和知识的投资等内生因素)，该理论认为，通过技术的适应和转让以及更高的收入，高技能劳动力是实现更高水平发展的必要条件。因此，有必要审查高等教育对经济增长影响的证据，特别是在发展中国家。
关于发展与高等教育关系的最新文献集中在非洲、中美洲和东南亚。结果是模棱两可的。对于低收入国家，统计证据表明，中小学教育的增加对经济增长的影响大于高等教育的增加。然而，将时间动态考虑在内的研究显示，对所有教育水平都有积极影响，但对高等教育的影响更大。
对撒哈拉以南非洲地区的研究发现，在入学率低于10%的国家，对高等教育的投资可以产生重大的公共和私人利益。大多数好处来自通过扩大技术扩散来缩小技术差距，从而加快经济增长和减轻贫困。
过度教育对经济增长的影响是一个很少有人研究的现象。为了建立过度教育对生产影响的理论基础，已经开发了几个劳动力市场模型。一个模型假设，就业不足——无论是基于教育年限还是基于技能——可能会对生产率产生不利影响，因为受教育程度超过工作所需的工人可能会在工作场所从事适得其反的行为[12]．
在许多欧盟国家，相反的观点认为，资历过高的工人比资历较低的工人更具生产力。法国的一项研究对过度教育得出了更为微妙的结论，发现在短期内对工资有积极的溢价，但在长期内对GDP增长有潜在的不利影响。
单纯从增长会计的角度来看，过度教育可以被解释为人力资本积累，不能被“最佳”工作匹配所吸收，导致就业不足，这是对能力的低效利用。因此，与更好的教育-工作匹配情况相比，过度教育产生的生产率增长更少。一项针对美国电信行业贝尔公司的研究表明，没有充分利用员工的教育技能的公司在产出上遭受损失。事实上，额外一年的过度教育与公司产出下降8.35%有关。
大学监管的范围
虽然没有关于高等教育监管的跨国数据，但似乎可以肯定的是，私立机构受到的监管比公立机构要少。绝大多数拥有现有数据的发展中国家和发达国家都显示，私立机构提供的高等教育份额大幅增加。在一些拉丁美洲国家，高等教育的私立入学人数超过了公立入学人数。在智利，私立学校入学率占总入学率的84%，巴西为72%，秘鲁为62%。
拉丁美洲的监管
对于拥有大学供应监管数据的国家来说，有证据表明拉丁美洲最近限制了供应。例如，厄瓜多尔对高等教育机构进行了年度评估。它关闭了14所大学，因为它们未能实施法律要求的质量认证计划。2012年，秘鲁政府宣布暂停开办新大学，直到新的质量监督管理机构成立为止。
2001年，哥伦比亚教育部下令一所大学关闭，此前有七次制裁，原因是该大学提供的服务质量差。智利也发生了类似的事件，一所大学在发现腐败后被无限期关闭，一项调查结果显示，就毕业生技能而言，这所大学是最差的高等教育机构。
美国的监管
美国被认为拥有世界上最开放的商业环境之一，开设和关闭企业都很容易，经济和政治自由度也很高。然而，对于大学来说，联邦法规要求任何计划提供大学教育的机构都必须获得其开设课程的每个州的正式批准。
大多数州都有一个大学许可机构，负责评估大学的使命，并审查大学课程的计划、基础设施和教学人员。例如，纽约州教育部执行了一项在其管辖范围内开设学院的议定书，并要求在授予学位之前获得校董会的授权。主要目的是确定一个机构是否符合质量标准，以及是否有足够的需求和需要拟议的课程。德克萨斯州采取较少干预的方法，也有详细的强制程序，通过其劳动力委员会申请许可证。
在联邦层面，美国教育部高等教育办公室通过其对国家和地区认证机构的认可，监督高等教育机构的认证。虽然并非所有机构都必须获得认证，但美国政府通过在维护公共数据库方面发挥主导作用，确保教育质量达到可接受的水平。数据库中包含机构和项目层面的教育质量信息。例如，计划在德克萨斯州上大学的人可以找到一个不再被授权授予学位的大学列表，以及一个被认可的大学课程列表。
大学管理有效性的证据
关于定量和定性监管在国家内部和国家之间的影响，证据很少。就厄瓜多尔而言，14所大学的关闭似乎是对其他大学和计划中的高等教育机构的强烈警告，表明政府监督质量的意图。政府开始对高校进行年度评估以来，具有研究生学位的教授人数大幅增加，教学条件和科研设施明显改善。
美国历史最悠久的认证机构——新英格兰学校与学院协会(New England Association of Schools and Colleges)的一项研究，提供了全面的定性证据，支持认证在为高等教育机构的质量提供公开保证方面的有效性。在匈牙利，在建立认证制度七年后，高等教育系统得到了巩固和标准化。
但是，许多国家目前实行的质量保证和认证并不一定是充分的。质量保证的大多数指标强调输入(如基础设施和教学证书)和中间输出(如毕业率)。衡量增值或影响(如毕业生的就业能力指数和教师的学术成果)、创新和对不断变化的经济需求的响应通常不被考虑在内。
局限性和差距
关于发展中国家大学毕业生数量的迅速增加是否会导致专业就业不足和过度教育导致大学教育回报下降，经验证据仍然非常有限。在这个对经济发展至关重要的领域，研究和影响评估很少。关于制度和行政实践，需要更多具有国际可比性的数据，这项工作应由联合国教育、科学及文化组织(unesco)和世界银行(World Bank)等多边组织发起。同样，需要进行更多的全国性研究和跨国分析，以评估确保高等教育机构足够质量的各种监管方法的有效性，特别是在发展中国家大学供应扩大的情况下。
按职业和院校划分的毕业生收入和就业能力数据也大多缺乏。公开这些数据可以帮助学生对学校和项目做出更明智的长期职业决策，而不需要复杂的大学认证基础设施。然而，挑战在于如何为发展中国家获得这种数据，其中大多数国家都有广泛的非正式部门，这些部门的活动基本上没有记录。对劳动力市场中专业人士进行大规模的过度抽样家庭调查，可以补充税务机构获得的任何收入记录。
摘要和政策建议
发展中国家大学毕业生数量的迅速增加可能导致大学教育回报下降、教育过度和专业就业不足。大学质量和工作-教育不匹配的程度差异很大。信息不对称存在于体验商品中，如大学教育(一种产品或服务，其质量在购买和消费之前无法完全确定)[13])以及长期且不可逆转的投资周期表明，政府需要进行某种形式的干预。
监管选项涵盖范围广泛，从按院校和课程提供有关毕业生就业能力的信息和其他质量措施，到强制性质量保证机制、许可和数量控制。考虑到市场需求的快速变化以及就业机会的创造和破坏，极端形式的数量控制，如职业配额，是不可取的。此外，由于体制能力薄弱，这种控制在发展中国家几乎不可能实施。政策不应试图控制高等教育的供应，而应侧重于收集和传播关于职业和机构就业能力的信息，以及质量保证措施。这些方案的有效实施需要教育、劳动和税务部门的积极参与，以及企业协会的承诺。
致谢
作者感谢三位匿名的推荐人和IZA劳动世界的编辑们为早期的草稿提供了许多有用的建议。作者还感谢Nelson Oviedo提供的出色研究支持，以及Juan F. Castro、Pablo Lavado和Liz Reisberg提供的许多有用的评论和建议。感谢德尔大学Pacífico提供的机构支持。
相互竞争的利益
IZA劳动世界项目致力于IZA研究诚信指导原则．作者声明他遵守了这些原则。
©Gustavo Yamada